V SA/Wa 190/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi Z. Ż. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zarzutu zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę Po rozpatrzeniu zażalenia Z. Ż. na postanowienie Prezesa Zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., stwierdzające niedopuszczalność zarzutu zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym na podstawie tytułu wykonawczego Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. [...] utrzymał w mocy w/w postanowienie a swoje rozstrzygniecie oparł na następujących ustaleniach i rozważaniach: Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]Prezes Zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej stwierdził niedopuszczalność zarzutu zgłoszonego odnośnie prowadzenia egzekucji administracyjnej wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. W dniu 23 lipca 2010 r. Z. Ż. zwrócił się do Ministra Środowiska za pośrednictwem Prezesa Zarządu [...] z zażaleniem od postanowienia Prezesa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. W zażaleniu Skarżący zarzuca, że wadliwa decyzja Starosty [...], na podstawie której został wystawiony tytuł wykonawczy, będąca podstawą istnienia zobowiązania nie jest konwalidowana przez późniejsze postanowienia instancyjne, faktycznie prowadzące do wydania błędnych kolejnych decyzji. Skarżący stwierdza, że jeśli kwestionowana przez niego decyzja nie jest decyzją, bo nie spełnia warunków uznania jej za decyzję, to nie uczyni jej decyzją rozstrzygnięcie organów wyższych instancji oddalające środki zaskarżenia i tworzące łańcuch kolejnych wadliwych decyzji. W opinii Z. Ż. decyzja Starosty [...] nie może być nazywana decyzją. Dlatego też Strona podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko odnośnie wadliwości decyzji Starosty [...] i wnosi o wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, z powodu niespełnienia formalnych przesłanek decyzji administracyjnej. Po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Środowiska wskazał, że przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228 , poz. 1947, z późn. zm.) oraz kodeksu postępowania administracyjnego określają organy właściwe do ustalenia opłaty eksploatacyjnej, a także z uwagi na fakt, iż postępowania administracyjne są dwuinstancyjne, organy wyższego stopnia. Zatem właściwość organów administracji publicznej do rozstrzygania spraw jest ściśle uregulowana przepisami prawa. Ponadto w postępowaniu egzekucyjnym nie podlegają badaniu i rozstrzygnięciu kwestie związane z odrębnymi postępowaniami podatkowymi, w tym dotyczącymi wymiaru zobowiązania. W toku postępowania egzekucyjnego rozpatruje się bowiem wyłącznie zarzuty dotyczące tego postępowania. Zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W przeciwnym wypadku prowadziłoby to do traktowania organu egzekucyjnego jako swoistej trzeciej instancji rozpatrującej sprawy wymiaru zobowiązania. Zmiana lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych unormowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, nie stanowi zaś podstawy skutecznego zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. Organ odwoławczy przypomniał, że kwestionowana przez Z. Ż. decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] została utrzymana w mocy przez właściwy w sprawie organ II instancji, tj. Wojewodę [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. Ponadto decyzja organu II instancji była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który postanowieniem z dnia 29 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/OI 343/04 odrzucił skargę. Orzeczenie sądu w tej sprawie jest prawomocne. Ostateczność decyzji Starosty [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej i prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego skutkuje tym, iż w toku postępowania egzekucyjnego wierzyciel opłaty eksploatacyjnej nie może dokonywać merytorycznej oceny poprawności działań organu I instancji właściwego w sprawie wymierzenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, gdyż podlegały one ocenie w toku innego postępowania. W związku z tym nieuprawnione jest żądanie Strony dotyczące uchylenia decyzji Starosty [...] przez Prezesa Zarządu [...] czy też Ministra Środowiska. Organ odwoławczy podniósł również, że nie można zgodzić z podnoszonymi przez Z. Ż. zarzutami dotyczącymi braku możliwości skorzystania z wyrażonego w art. 10 k.p.a. prawa do czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszenia żądań. Postępowanie odwoławcze zainicjowane zostało zażaleniem z dnia [...] lipca 2010 r. wniesionym do Ministra Środowiska za pośrednictwem Prezesa Zarządu NFOŚiGW. Z. Ż. miał zapewniony czynny udział w postępowaniu przeprowadzonym przez Ministra Środowiska. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] został zawiadomiony o zakończeniu postępowania i w dniu [...] września 2010 r. skorzystał z prawa zapoznania się z aktami postępowania. W trakcie przeglądania akt zażądał sporządzenia przez pracowników Ministerstwa Środowiska notatki dotyczącej stanu akt sprawy. Został pouczony, że w przypadku swoich wątpliwości czy uwag ma prawo przedstawić swoje stanowisko na piśmie i zostanie ono włączono do akt postępowania, z czego skorzystał w późniejszym terminie. Na wniosek Strony Ministerstwo Środowiska udostępniło uwierzytelnione kopie żądanych dokumentów, a także przesunęło termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów. Ponadto odwołujący wielokrotnie skorzystał z prawa do wypowiedzenia się na temat akt sprawy i zebranych w nich dowodów i materiałów oraz zgłaszał żądania, co potwierdzają zebrane w toku postępowania dokumenty. Dlatego niezrozumiałe i nieprawdziwe jest podnoszenie przez Skarżącego braku możliwości udziału w postępowaniu oraz braku możliwości skorzystania z prawa określonego w art. 73 i 74 k.p.a. Odnosząc się natomiast do sprawy wyłączenia pracowników Ministerstwa Środowiska z rozpatrywania odwołania z uwagi na powiązania finansowe z NFOŚiGW stwierdzono, że są to nie poparte żadnymi dowodami pomówienia nie zasługujące na uwzględnienie. Postanowienia organów obu instancji zaskarżył Z. Ż. zarzucając im: - rażące naruszenie prawa poprzez przyjęcie za podstawę decyzji uznania, że zaskarżony tytuł wykonawczy oparty jest o decyzję administracyjną, podczas gdy zachowanie przez organ zasady praworządności związanej z dokonywaniem na każdym etapie postępowania kontroli legalności aktów administracyjnych spowodowałoby odmowę wydania i wykonywania tytułu wykonawczego z uwagi na brak istnienia podstawy – aktu będącego decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. - brak odniesienia się do meritum środka zaskarżenia zawierającego konkretny zarzut dotyczący nie istnienia podstawy wydania tytułu wykonawczego – decyzji administracyjnej i przez to nie rozpatrzenie istoty sprawy; Skarżący podniósł, że w środku zaskarżenia podał konkretne zarzuty dotyczące podstawy wydania tytułu wykonawczego – aktu wskazywanego jako decyzja administracyjna; W szczególności zarzuty skarżącego sprowadzały się do wniosków, iż: - nie wydał go organ administracji – Starosta lecz organ pomocniczy – Starostwo; - nie został on podpisany przez Starostę lub z upoważnienia Starosty ("wz") – należy się domyśleć "w zastępstwie" Starosty gdzie polskie prawo nie zna takiej instytucji. Wskazane zarzuty powodują, iż akt traktowany dotychczas przez wszystkie organy administracji jako decyzja administracyjna w istocie decyzją nie jest. Nie może być więc akt ten podstawą wydania tytułu wykonawczego określającego obowiązki skarżącego bo wyłącznie decyzja administracyjna w rozumieniu KPA może być takim źródłem. Powołał się również na poglądy wyrażone przez sądy w sprawach o sygnaturach akt II SA/Op 164/08i IV SA/Po 304/10. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. Artykuł 34 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229 z 2005 r. poz. 1954 - tekst jedn. z późn. zm.) stanowi że jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym, albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu od którego przysługują środki zaskarżenia wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zarzutu. W przedmiotowej sprawie wierzycielem jest Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, zaś podstawą prawną należności w oparciu o którą wydany został tytuł wykonawczy z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] decyzja administracyjna wydana przez Starostę [...] w dniu [...] października 2003 r. nr [...]. Z decyzji tej wynika, że skarżący obowiązany jest uiścić opłatę eksploatacyjną w kwocie 421963,50 zł oraz należnie odsetki w wysokości 10% począwszy od dnia 1 maja 2004 r. Podstawę naliczania tejże opłaty stanowiły stosowne przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, z późn. zm.). Chodzi o przepisy działu IV ustawy dotyczące wynagrodzenia za ustanowienie użytkowania górniczego tj. art. 83-87. Co istotne decyzja o której mowa była przedmiotem kontroli instancyjnej w toku toczącego się postępowania administracyjnego w wyniku którego stwierdzono, iż jest ona prawidłowa. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest rozstrzygnięcie podjęte przez Wojewodę [...] z dnia [...] marca 2004 r. (decyzja nr [...]). Z akt sprawy wynika, że zostało ono zaskarżone do sądu, jednakże skargę odrzucono albowiem skarżący Z. Ż. nie uiścił wpisu sądowego od skargi (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 343/04). Powyższe oznacza, iż zarzut skarżącego którego istotą było kwestionowanie należności pieniężnej wynikającej z decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu. Tym odrębnym postępowaniem było zarówno postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. ([...]) jak i postępowanie sądowoadministracyjne zakończone postanowieniem WSA w Olsztynie. W zaistniałej sytuacji skarżącemu pozostaje jedynie możliwość skorzystania z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego (zwłaszcza z trybu przewidzianego w art. 156 § 1 k.p.a. ) które mogą ewentualnie doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. oczywiście przy założeniu że podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące w/w decyzji uznane zostaną za trafne. Jeśli chodzi natomiast o orzeczenia na które powołuje się skarga to zostały one wydane w odmiennym stanie faktyczno – prawnym, a mianowicie w toku kontroli rozstrzygnięć podjętych przez organ w trybie zwykłym. Podstawą rozstrzygnięcia sądu jest art. 151 p.p.s.a.