V SA/Wa 1903/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. w W. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia (...) października 2017 r. nr (...) w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpoznania oddala skargę. W ramach realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020, Działanie 2.2 Gospodarka odpadami komunalnymi Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: "NFOŚiGW", "Fundusz" lub "organ") ogłosił konkursu zamknięty nr [...]. Do konkursu przystąpiło M. Sp. z o.o. (dalej: "spółka" lub "skarżąca") składając w dniu [...] grudnia 2016 r. wniosek o dofinansowanie przedsięwzięcia pn. "[...]". Wniosek otrzymał numer [...]. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. NFOŚiGW poinformował skarżącą, iż na podstawie pkt 41 Regulaminu Konkursu ocenę wniosku wstrzymano do czasu uchwalenia zaktualizowanego wojewódzkiego planu gospodarki odpadami dla województwa mazowieckiego nie dłużej jednak niż na 120 dni. Z uwagi na upływ 120 dni [...] czerwca 2017 r. ocenę wznowiono. Po przeanalizowaniu wniosku pismem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Fundusz poinformował spółkę, że projekt otrzymał ocenę negatywną z powodu braku spełnienia kryterium formalnego nr 6 "Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, Szczegółowym opisem osi priorytetowych PO IiŚ oraz regulaminem konkursu", a także ocenę negatywną w zakresie spełnienia kryteriów merytorycznych I stopnia uzyskując ocenę 28 punktów. Pismo to doręczono skarżącej w dniu [...] lipca 2017 r. Spółka, pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nadanym w tym samym dniu, złożyła protest od negatywnej oceny projektu wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia protestu. Skarżąca powołała się na art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej: "Kpa", przewidujący możliwość przywrócenia uchybionego terminu w postępowaniu administracyjnym. NFOŚiGW, zaskarżonym pismem z dnia [...] października 2017 r. nr [...], poinformował skarżącą o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia. Organ wyjaśnił, że brak trybu przywrócenia terminu w obowiązujących przepisach prawa, spowodował niemożność wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku strony o przywrócenie terminu. Przepis art. 50 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.) dalej: "u.z.r.p.", stanowi wprawdzie, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jednakże zdaniem Funduszu instytucji przywrócenia terminu (art. 58 Kpa) w żaden sposób nie można zaliczyć do kategorii "sposobu obliczania terminów" wskazanego w art. 57 Kpa. W konsekwencji zrodziło to skutek określony w art. 59 ust. 1 u.z.r.p., tj. pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. Spółka zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie Funduszu do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie, iż pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione oraz o przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez NFOŚiGW, a także o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącej fakt, iż Kpa nie posługuje się pojęciem "sposób obliczania terminu", o którym mowa w art. 50 u.z.r.p. oznacza, że wykładnia literalna nie będzie właściwą metodą ustalenia znaczenia normatywnego odwołania zawartego w tym przepisie. Znaczenia wskazanego terminu należy poszukiwać w wykładni systemowej i celowościowej przepisów Kpa dotyczących terminów, zawartych w Rozdziale 10 tej ustawy, który składa się z art. 57-60. Spółka uważa, że NFOŚiGW nieprawidłowo utożsamia pojęcie "sposób obliczania terminu" wyłącznie z art. 57 Kpa. Po pierwsze dlatego, że odesłanie zawarte w art. 50 u.z.r.p. nie odwołuje się do określonej jednostki redakcyjnej Kpa ale do szerszego pojęcia składającego się na ogół zasad opisujących "sposób obliczania terminów". Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć to odesłanie wyłącznie do art. 57 Kpa to przesądziłby o tym wprost wskazując referencję do jednego przepisu, czego nie uczynił. Po drugie, art. 57 Kpa określa zasadę wyliczania terminów dziennych, tygodniowych, miesięcznych, wskazanych w latach, sposoby obliczania terminów w sytuacji dokonania czynności w specyficznych warunkach (np. złożenia dokumentu przez członka załogi statku morskiego). Natomiast regulacja zawarta w art. 58 Kpa określa wyjątek od zasady wyliczania terminów, który w przypadku zaistnienia przesłanek w nim zawartych służy do obliczenia terminu na dokonanie określonej czynności. Dopiero oba przepisy łącznie stanowią o całości uregulowania w zakresie "sposobu obliczania terminów". Po trzecie, wyłączenie stosowania art. 58 Kpa (tj. instytucji przywrócenia terminu) powodowałoby daleko idące, niekorzystne konsekwencje dla potencjalnych beneficjentów środków unijnych. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia dla odmowy przyznania prawa do przywrócenia terminu podmiotom, które z przyczyn od siebie niezależnych (instytucja przywrócenia terminu zakłada uprawdopodobnienie braku winy osoby związanej danym terminem) nie dokonają danej czynności przed właściwym organem. W odpowiedzi na skargę NFOŚiGW wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa przez organ orzekający, które dawałyby podstawę do stwierdzenia, że pozostawienie protestu bez rozparzenia było nieuzasadnione. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, jako akt normatywny regulujący procedurę w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania ze środków unijnych. Konkursy przeprowadzane są na podstawie regulaminu opracowanego przez instytucję organizującą dany konkurs zgodnie z art. 44 u.z.r.p., który określa nie tylko takie podstawowe informacje jak wskazanie instytucji organizującej konkurs, przedmiotu i formy konkursu, terminu i miejsca składania wniosków, wzoru wniosku czy kryteriów wyboru projektów, ale również doprecyzowuje procedurę konkursową. Na wstępie wymaga zaznaczenia, że okoliczności faktyczne sprawy są bezsporne, gdyż skarżąca bez wątpienia uchybiła 14-dniowemu terminowi do wniesienia protestu od negatywnej oceny projektu. Istotą sporu jest wykładania pojęcia "sposób obliczania terminów" zawartego w art. 50 oraz art. 67 u.z.r.p., tj. ocena czy zakres jego desygnatów obejmuje instytucję przywrócenia terminu z art. 58 Kpa. W myśl art. 50 u.z.r.p. do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów Kpa z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei art. 67 u.z.r.p. stanowi, że do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów Kpa, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Również pkt 11 Regulaminu konkursu wskazuje, że w zakresie doręczeń i obliczania terminów zastosowanie mają przepisy Kpa. W procesach wykładni prawa administracyjnego wykładnia językowa i znaczenie literalne powinny zajmować pozycję uprzywilejowaną w stosunku do wykładni systemowej i funkcjonalnej. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia językowa stanowi nie tylko punkt wyjścia dla wszelkich wykładni, lecz także zakreśla jej granice w ramach możliwości sensu słów zawartych w tekście prawnym (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2002 r. sygn. akt I SA/Gd 1979/99, POP 2003/2/43, uchwała NSA z dnia 20 marca 2000 r. FPS 14/99, ONSA 2000/3/92). Stanowisko to ma swoje oparcie przede wszystkim w założeniu, że źródłem wiedzy, zarówno dla obywatela, jak i organów stosujących prawo, jest i zawsze będzie tylko językowe znaczenie norm prawnych, albowiem przekaz językowy rozumiany jako możliwy sens słów jest powszechną metodą komunikowania się ustawodawcy z obywatelem i organami stosującymi prawo. Nadto w państwie praworządnym obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności. Dokonując zatem wykładni literalnej pojęcia "sposób obliczania terminów" należy wyjaśnić, za Słownikiem języka polskiego PWN (dostępnym na stronie internetowej https://sjp.pwn.pl), iż "sposób" to "określony tryb postępowania, forma wykonania czegoś", "to, co umożliwia osiągnięcie lub wykonanie czegoś". Z kolei "obliczanie" to forma rzeczownikowa czasownika obliczać/obliczyć, który oznacza "licząc, ustalić wielkość lub wartość czegoś". "Sposób obliczania terminów" jest więc trybem postępowania, metodą czy też zasadą jaką należy zastosować do ustalenia wielkości/wartości danego terminu, wyznaczonego podmiotowi na dokonanie jakiejś czynności, czyli do ustalenia daty początkowej i daty końcowej przedziału czasu który strona na dokonanie czynności i może tej czynności dokonać skutecznie. Bez wątpienia "sposoby obliczania terminów" reguluje art. 57 Kpa wskazujący jak należy ustalać daty początkowe i daty końcowe terminów, w zależności od jednostki czasu, której użyto to ich określenia, a także wystąpienia przeszkody, utrudniającej dochowanie terminu jak np. przypadnięcie ostatniego dnia terminu na dzień wolny od pracy, czy przebywanie w tym czasie w zakładzie karym jako osadzony albo na statku morskim jako członek załogi. Przy takim literalnym rozumieniu pojęcia "sposób obliczania terminów" nie sposób zgodzić się ze skarżącą, iż art. 58 Kpa również reguluje metody ustalania dat początkowej i końcowej terminu do dokonania czynności. Przepis ten instruuje obywatela, co powinien uczynić, jak już uchybi terminowi obliczonemu wg. zasad z art. 57 Kpa. Błędna jest więc argumentacja spółki, iż regulacja zawarta w art. 58 Kpa określa wyjątek od zasady wyliczania terminów, który w przypadku zaistnienia przesłanek w nim zawartych służy do obliczenia terminu na dokonanie określonej czynności. To, że w art. 50 i 67 u.z.r.p. ustawodawca nie wskazał jedynie art. 57 Kpa, ale posłużył się opisowym pojęciem "sposoby obliczania terminów", nie może prowadzić do rozszerzenia rozumienia tego pojęcia na zasady instytucji przywrócenia terminu z art. 58 Kpa. Należy bowiem zauważyć, że art. 50 i 67 u.z.r.p. wprowadzają ogólną zasadę niestosowania ustawy Kpa do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie, procedury odwoławczej oraz udzielania dofinansowania na podstawie u.z.r.p. Od tego ogólnej zasady wprowadzono wyjątki dla regulacji dotyczącej wyłączenia pracowników organu, doręczeń i właśnie sposobu obliczania terminów. Jak stanowi jedna z podstawowych zasad dokonywania wykładni norm prawnych wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Sąd nie podziela również stanowiska skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie przy dokonywaniu subsumpcji stanu faktycznego pod dyspozycję regulacji z art. 50 u.z.r.p. należało posłużyć się wykładnią systemową bądź celowościową. Wykładnię systemową bądź celowościową stosuje się wówczas, gdy przemawia za tym silne uzasadnienie aksjologiczne albo gdy wykładnia językowa prowadzi do absurdalnych lub niemożliwych do zaakceptowania konsekwencji (por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, str. 551-552). Od znaczenia literalnego danego przepisu można odstąpić wówczas, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, str. 101). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. Wykładania literalna pojęcia "sposoby obliczania terminów" nie przysporzyła żadnych trudności interpretacyjnych, a jej rezultat nie budzi wątpliwości co do znaczenia normy prawnej z art. 50 i 67 u.z.r.p., jak również zawartych w niej wytycznych postępowania dla instytucji organizujących konkursy o przyznanie dofinansowanie ze środków unijnych. Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p., orzekł jak w sentencji.