V SA/Wa 1904/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2014 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych w W. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty płatności obszarowych; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych w W. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z dnia 10 lipca 2013 r., wniesionej przez Agencję Nieruchomości Rolnych w W. (zwaną dalej skarżącą) jest postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. z/s w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach przyznania płatności obszarowych Nr [...]. Zaskarżone postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym: W dniu 15.05.2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Z. z/s w L. wpłynął wniosek G. w L. (numer identyfikacyjny producenta: [...]) o przyznanie płatności na rok 2012 r. na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach). Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. z/s w L. przyznał wnioskodawcy jednolitą płatność obszarową w wysokości 720 039,57 zł. Decyzję tę doręczono w dniu 3 grudnia 2012r. Z dniem 31 grudnia 2012 r. G. w L. zostało zlikwidowane zarządzeniem Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w G. Nr [...] z dnia [...] września 2012r. Dnia 7 marca 2013 r. (data stempla pocztowego) Dyrektor Oddziału Terenowego w G. Agencji Nieruchomości Rolnych złożył wniosek o wypłatę płatności przyznanej decyzją z [...] listopada 2012 r. W treści formularza zaznaczył, że o wypłatę tej płatności ubiega się jako następca prawny, a do dokonania wypłaty wskazał rachunek Agencji Nieruchomości Rolnych w W. numer [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. z/s w W. (Kierownik Biura ARiMR) odmówił "wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty Agencji Nieruchomości Rolnych płatności na rok 2012 w tym z tytułu - jednolitej płatności obszarowej o jakie wnioskowało G. w L. w ramach wniosku o przyznanie tych płatności", ze względu na przekroczenie terminu na złożenie wniosku. Agencja Nieruchomości Rolnych złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Kierownika Biura ARiMR z dnia [...] kwietnia 2013 r. Zdaniem organu odwoławczego odmowa wszczęcia postępowania jest zasadna, bowiem uchybiono ustawowemu i niepodlegającemu przywróceniu terminowi na złożenie wniosku, a zatem zaistniała konkretna przyczyna, dla której postępowanie nie może zostać wszczęte. Wnioskodawca nie złożył wniosku w odpowiednim terminie, więc organy orzekające w sprawie nie są uprawnione do wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich, o których mowa w art. 27 ust 4b ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ewentualne przywrócenie terminu na złożenie wniosku wiązałoby się z naruszeniem wskazanego przepisu prawa. Organ powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego. Wskazano, że ostatecznym terminem na złożenie wniosku był 3 marca 2013 r., gdyż decyzja w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla wnioskodawcy tj. G. w L., została doręczona skutecznie w dniu 03.12.2012 r. Agencja Nieruchomości Rolnych, która wystąpiła z wnioskiem o wypłatę płatności za rok 2012, złożyła wymieniony wniosek w dniu 7 marca 2013 r., czyli przekraczając ustawowy termin na złożenie wniosku o wypłatę płatności, również biorąc pod uwagę przepis art. 57 § 4 k.p.a. stanowiący, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień wolny od pracy wówczas za ostatni dzień terminu uznaje się pierwszy dzień roboczy po tym terminie. W przedmiotowej sprawie ostateczny termin złożenia wniosku przypadł na dzień 03.03.2013 r. (niedziela), a więc ostatecznym terminem był dzień 4 marca 2013 r. Organ odnosząc się do zarzutu, iż zdaniem skarżącego organ I instancji wydając postanowienie pominął okoliczność polegającą na tym, iż ARiMR wydała dyspozycję przelania środków finansowych, a w konsekwencji wykonania decyzji przyznającej płatność, wskazał, iż powyższa okoliczność pozostaje bez znaczenia dla sprawy, bowiem istotnym jest sam fakt nieprzekazania środków na rachunek bankowy, a zatem w takim przypadku obowiązującym terminem na złożenie wniosku o wypłatę jest ustawowy termin 3 miesięcy od dnia doręczenia rolnikowi decyzji przyznającej płatność, który to w rozpatrywanej sprawie został uchybiony. Wskazano ponadto, że zarzut podniesiony w zażaleniu, iż art. 27 ust. 4b ustawy nie ma w tym przypadku zastosowania, również nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem fakt wydania dyspozycji przelewu środków nie skutkował ich przekazaniem na rachunek bankowy. Wydanie jedynie dyspozycji przelewu nie oznacza wypłaty płatności na rachunek bankowy, bowiem jeśli taka wypłata by nastąpiła, to wniosek o wypłatę stałby się bezprzedmiotowy, a tytuł następcy prawnego zapewne uprawniałby do podjęcia środków z rachunku. Zdaniem Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w prowadzonym postępowaniu nie został naruszony art. 29 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16), bowiem zgodnie z tym przepisem płatności są przekazywane w okresie od dnia 1 grudnia do dnia 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcie bezpośredniego, a w szczególności art. 27 ust. 1a, 4b i 4c tej ustawy przez uznanie, że Oddział Terenowy w G., Filia w Z. Agencji Nieruchomości Rolnych jest następcą prawnym G. w L. i - działając jako taki następca - wniosek o wypłatę płatności przyznanej decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. Nr [...] dnia [...] listopada 2012 r. złożył po upływie terminu 3 miesięcy, licząc od daty doręczenia tej decyzji; 2) naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. w zw. z art. 29 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólnie zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z dnia 31.01.2009 r., str. 16 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r." przez niedokonanie wypłaty płatności przyznanej decyzją określoną w pkt. 1); 3) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ w na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. w zw. z art. 9 k.p.a. przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy w części odnoszącej się do wykonania obowiązku informacyjnego; b) art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy w zakresie dotyczącym występowania przyczyny, uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania w sprawie o wypłatę płatności przyznanej decyzją określoną w pkt 1). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa, art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów uzasadniających jego uchylenie, jednakże z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Stan faktyczny wynikający z zaskarżonego postanowienia i z akt sprawy jest następujący: Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. z/s w L. przyznał G. w L. (dalej jako GNiAZ) jednolitą płatność obszarową, decyzja została doręczona stronie dnia 3 grudnia 2012 r. Dnia 7 marca 2013 r. do ARiMR wpłynął sporządzony na formularzu wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR) o wypłatę na rok 2012 jednolitej płatności obszarowej w przypadku następstwa prawnego. Wniosek ten został nadany listem poleconym, jak wskazuje ARiMR, 6 marca 2013 r. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty Agencji Nieruchomości Rolnych jednolitej płatności obszarowej przyznanej GNiAZ decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. było uznanie, że wniosek został złożony po terminie, a jako podstawę prawną wskazano art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 27 ust. 4b ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz.1164 ze zm.). Art. 61a k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (to jest żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast z art. 27 ust. 4b ustawy o płatnościach wynika, że jeżeli płatności obszarowe nie zostały przekazane na rachunek bankowy rolnika, o którym mowa w ust. 1a, jego następca prawny, który nie kwestionuje należności określonej w decyzji, o której mowa w ust. 1a, składa wniosek o wypłatę przyznanych płatności do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia temu rolnikowi tej decyzji. Wskazany ust. 1a stanowi, w zakresie dotyczącym rozpoznanej sprawy, że jeżeli po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych rolnik, do którego została skierowana decyzja, został rozwiązany albo przekształcony albo wystąpiło inne zdarzenie prawne, w wyniku którego zaistniało następstwo prawne, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w ust. 1, t.j. przypadku śmierci rolnika, prawa które przysługiwałyby temu rolnikowi jako stronie postępowania, przysługują jego następcy prawnemu. W zaskarżonym postanowieniu organ orzekający stwierdził, że termin na złożenie wniosku o wypłatę płatności jest terminem materialno prawnym, a uchybienie mu powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków. Sąd nie podziela tego stanowiska, w pełni zaś akceptuje wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2014r. sygn. akt V SA/Wa 1852/13 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl) twierdzenie, że konstrukcja cyt. przepisu nie daje podstaw do twierdzenia, że określony w art. 27 ust. 4b ustawy o płatnościach termin na złożenie wniosku jest terminem prawa materialnego powodującym wygaśnięcie prawa następcy prawnego adresata decyzji do złożenia wniosku o wypłatę płatności wynikającej z decyzji. Sformułowany w tym przepisie termin 3 miesięcy na złożenie wniosku zaczyna swój bieg w dacie doręczenia decyzji o przyznaniu płatności, a więc w dacie nie związanej w żaden sposób z datą powstania następstwa prawnego. Takie ustalenie początku biegu terminu do złożenia wniosku może prowadzić do sytuacji, w których termin wyekspiruje przed powstaniem następstwa prawnego, co będzie miało miejsce zawsze, jeżeli zdarzenie prawne, w wyniku którego zaistniało następstwo prawne, wystąpi po upływie 3 miesięcy od daty doręczenia decyzji. Uznanie, że termin z art. 27 ust. 4b ustawy o płatnościach jest terminem prawa materialnego, a więc jego upływ powoduje wygaśnięcie nabytych w związku z następstwem prawnym uprawnień do płatności wynikających z decyzji ostatecznej powodowałoby zróżnicowanie sytuacji następców prawnych w zależności od tego, czy rozwiązanie lub przekształcenie rolnika nastąpiło przed lub po upływie 3 miesięcy od daty doręczenia mu decyzji przyznającej płatności, co w ocenie Sądu jest nie do pogodzenia ze sformułowaną w art. 2 Konstytucji RP zasadą państwa prawa. W przypadku uznania, że termin ten jest terminem prawa procesowego (a więc terminem, który może być przywrócony), nadal występowałoby zróżnicowanie sytuacji następców prawnych, z przyczyn od nich niezależnych. Wobec powyższego przepis ten należy uznać za przepis instrukcyjny, którego niedochowanie nie pociąga za sobą negatywnych konsekwencji dla strony. Należy wyjaśnić, że płatności obszarowe, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o płatnościach są przekazywane w okresie od 1 grudnia do 30 czerwca roku następnego. Tak więc przy przyjęciu, że przepis z art. 27 ust. 4b ustawy jest przepisem prawa materialnego pozbawieni płatności zostaliby również ci następcy prawni, których następstwo prawne powstało po upływie 3 miesięcy od daty doręczenia decyzji rolnikowi, ale jeszcze przed upływem terminu, w którym organ zobowiązany jest dokonywać wypłat. Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu, zgodnie z którym nie można uznać, że płatności zostały przekazane na rachunek bankowy rolnika, w sytuacji gdy środki zostały przekazane już po rozwiązaniu lub przekształceniu rolnika uprawnionego z decyzji. Za nietrafne Sąd uznał doszukiwanie się przez Agencję podobieństwa między terminami określonymi w art. 22a ust. 3 i 27 ust. 4b ustawy o płatnościach. Pierwszy z terminów dotyczy sytuacji, gdy następstwo prawne nastąpiło w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji przyznającej płatność i wtedy następca prawny wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia wystąpienia zdarzenia prawnego, w wyniku którego zaistniało następstwo prawne. Stosownie do ust. 7 termin ten nie podlega przywróceniu. Jak wyżej wyjaśniono termin z art. 27 ust. 4b nie biegnie od daty wystąpienia następstwa prawnego, ale od daty doręczenia decyzji poprzednikowi prawnemu. Ponadto przepisy art. 27 nie zawierają stwierdzenia, że termin nie podlega przywróceniu. Z wyżej przedstawionych przyczyn Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.