V SA/Wa 1909/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi H. M. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; postanawia: - odrzucić skargę - Pełnomocnik H. M. W. (zwanej dalej: skarżącą) - adwokat T. G. pismem z 27 grudnia 2006 r. wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2006 r. nr [...] doręczoną pełnomocnikowi skarżącej 6 grudnia 2006 r. Skarga wpłynęła do Sądu 28 grudnia 2006 r. Zarządzeniem z 3 stycznia 2007 r. skargę z 27 grudnia 2006 r. wraz z załącznikami i kopertą w której zostały nadesłane przekazano korespondencją oznaczoną symbolem KO 1/07 zgodnie z właściwością Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O., pismo przesłano również do wiadomości pełnomocnika skarżącej. Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru ww. skarga została doręczona organowi 10 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 584/07 odrzucił ww. skargę w oparciu o art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), gdyż w ocenie Sądu I instancji nastąpiło uchybienie terminu do jej wniesienia. Sąd podał, że decyzja będąca przedmiotem skargi została doręczona pełnomocnikowi skarżącej 6 grudnia 2006 r., skarga została wniesiona bezpośrednio do sądu, a przesłana przez sąd organowi 8 stycznia 2007 r., a zatem po upływie terminu. W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącej zarzuciła naruszenie art. 65 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), przez uznanie, że skarga na decyzję wniesiona została po terminie oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia i mające wpływ na jego treść przez ustalenie, że skarga została wniesiona 2 stycznia 2007 r. nie zaś 28 grudnia 2006 r. data nadania skargi w urzędzie pocztowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano nadto art. 83 § 3 p.p.s.a. podnosząc, iż data złożenia pisma urzędzie pocztowym (28 grudnia 2006 r.) winna być uznana za datę złożenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 14 czerwca 2007 r. sygn. akt II GSK 213/07 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że - po pierwsze - odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia było niezasadne, ponieważ skarżąca wykazała, że stosownie do art. 83 § 3 p.p.s.a. skarga została nadana w terminie 28 grudnia 2006 r. Ta okoliczność w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest bezsporna, dlatego też za wadliwe należy uznać odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Po drugie - Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż począwszy od 1 stycznia 2006 r. skargę do sądu administracyjnego wnosi się wyłącznie za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są jej przedmiotem, co jednoznacznie wynika z brzmienia przepisu art. 54 § 1 p.p.s.a. Ustawodawca uregulował zatem pośredni tryb wnoszenia skarg do sądu administracyjnego nie przewidując jakiegokolwiek wyjątku. Obowiązujące przepisy nie wprowadziły żadnej możliwości konwalidowania błędnego wniesienia skargi, a tym samym podstaw do jej przekazania przez sąd organowi, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone. Ponadto, jeśli skarga została zaadresowana i skierowana do sądu, to wymaga procesowego załatwienia, do zakresu którego nie należy przekazywanie jej pismem innemu podmiotowi. Taka praktyka rodzi skutek w postaci błędnego przyjmowania, że za datę złożenia skargi uznać należy datę jej nadania przez sąd i tak jak w rozpoznawanej skardze kasacyjnej czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 83 § 3 p.p.s.a. Nie można bowiem twierdzić, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu w sytuacji, gdy strona skarżąca nadała ją w placówce pocztowej przed upływem terminu do jej wniesienia. Jednakże ta konstatacja nie oznacza, iż błędnie nadana skarga może skutkować merytorycznym jej rozpoznaniem. Te kwestię winien rozważyć Sąd I instancji mając na uwadze treść art. 54 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z wyłożonych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 213/07. Dokonując oceny tego, czy błędnie nadana skarga (bezpośrednio do sądu) może skutkować merytorycznym jej rozpoznaniem - w kontekście treści art. 54 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - sąd uznał, iż merytoryczne rozpoznanie skargi jest w tej sprawie wykluczone. Stosownie bowiem do treści art. 54 § 1 p.p.s.a. - skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są jej przedmiotem. Ustawodawca przewidział zatem pośredni tryb wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Skarżący, aby zainicjować i zachować właściwą drogę postępowania sądowoadministracyjnego, winien skierować skargę bezpośrednio do organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Jedynie w okresie dwóch lat od wejścia przywołanej ustawy w życie (od 1 stycznia 2004 r. do 1 stycznia 2006 r.) skargę wniesioną bezpośrednio do sądu administracyjnego, jeżeli nastąpiło to w terminie określonym w art. 53 § 1 p.p.s.a. (tj. trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie), sąd administracyjny przekazywał organowi, którego działania lub bezczynności ona dotyczyła (art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1271 ze zm.). Po 1 stycznia 2006 r. takiej możliwości jednak już nie ma. Skarga skarżącej wniesiona została bezpośrednio do sądu administracyjnego 28 grudnia 2006 r., a zatem w dacie wykraczającej poza czasookres przewidziany w powołanym wyżej art. 98. Powyższe czyni niemożliwym merytoryczne jej rozpoznanie, skoro wniesiono ją w wadliwym trybie, a przekazanie jej organowi, którego decyzja została zaskarżona, tj. Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych było wadliwe, ponieważ dla dokonania wskazanej czynności przez sąd administracyjny brak jest podstawy prawnej. W szczególności możliwość taka nie wynika z przepisów rangi ustawowej (zwłaszcza ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ani przepisów wykonawczych (zwłaszcza rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, Dz. U. 2003 r. Nr 169 poz. 1646). W przeciwieństwie do poprzednich regulacji, które przykładowo w przepisie art. 200 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 maja 1990 r.) czy w przepisie § 16 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 lutego 1982 r. - Regulamin czynności Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyraźnie statuowały obowiązek sądu administracyjnego przekazania skargi wniesionej bezpośrednio do niego z pominięciem organu temu organowi, obecnie obowiązujące przepisy takich norm nie zawierają. Zatem niepodobna ich konstruować w drodze jakiejkolwiek wykładni. Przy czym należy w tym miejscu przywołać pogląd Sądu Najwyższego wyrażony na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów w tej materii, regulujących ten sam tryb wnoszenia skarg, wedle którego wniesienie skargi na decyzję administracyjną bezpośrednio do NSA przed upływem 30 dni od doręczenia lub ogłoszenia decyzji z pominięciem organu, który ją wydał, nie czyni zadość wymaganiom przewidzianym dla trybu jej wniesienia (uchwała Połączonych Izb Cywilnej i Administracyjnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 listopada 1987 r. III AZP 8/87 OSNCP 1988/6 poz. 72). W jej uzasadnieniu Sąd Najwyższy podkreślił, iż przyjęcie innego sposobu wnoszenia skarg niż przepisany byłoby działaniem nielegalnym, zaś wywodzenie go z zasad postępowania, w tym uwzględniania interesu strony skarżącej, naruszałoby inne reguły, w tym równouprawnienia stron, nieuzasadnienie faworyzując skarżących. Wskazać także trzeba, iż brak jest odesłania w tym zakresie do innych aktów prawnych, w tym zwłaszcza do art. 65 k.p.a., który obecnie przewiduje możliwość przekazania przez organ administracji podania organowi właściwemu. Zastosowanie powyższego przepisu wyłącza jego zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie organu administracji publicznej, użyte w treści art. 65 k.p.a., definiuje art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organami administracji publicznej są ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2, tj. inne organy państwowe oraz inne podmioty powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumienia do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny nie jest - w myśl cytowanych wyżej przepisów - organem administracji publicznej. Nie stosuje też przepisów wymienionej ustawy. Wydanie decyzji ostatecznej kończy postępowanie administracyjne, zaś zainicjowanie sądowej kontroli legalności nie stanowi jego kontynuacji, a wszczyna odrębne postępowanie, toczące się wedle innych reguł. Zaskarżenie decyzji ostatecznej jest więc czynnością nienależącą do postępowania administracyjnego, a do postępowania sądowo-administracyjnego (tak: Sąd Najwyższy w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 4 grudnia 1986 r. III AZP 12/86 LexPolonica nr 320796). Wobec powyższego należy wyrazić pogląd, że w obecnym stanie prawnym skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego po 1 stycznia 2006 r. może nastąpić wyłącznie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność, albo jest bezczynny. W tym stanie rzeczy, skarga H. M. W. wniesiona z pominięciem ustawowej drogi do zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 54 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna.