V SA/Wa 1914/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz- Wóltańska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na informację Z. z dnia ... lipca 2012 r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę. Przedmiotem skargi z 23 sierpnia 2012r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. Spółka z o.o. w W. (zwana dalej: Skarżącą lub Spółką) jest informacja Zarządu Województwa ... z ... lipca 2012 r. nr ... w sprawie negatywnego rozstrzygnięcia odwołania, dotyczącego protestu w przedmiocie oceny projektu. Zaskarżone pismo zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Skarżąca w odpowiedzi na konkurs otwarty nr 2/POKL/8.1.1/2011 dla Priorytetu VIII "Regionalne kadry gospodarki" Działania 8.1 "Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie" Poddziałania 8.1.1 "Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw" złożyła wniosek, pod tytułem "...". Wniosek został zarejestrowany pod nr ... Powyższy wniosek został poddany ocenie formalnej, a następnie ocenie merytorycznej. Pismem z ... czerwca 2012 r., Nr ... Instytucja Organizująca Konkurs (... Jednostka Wdrażania Programów Unijnych w ...) poinformowała Spółkę, że złożony wniosek został oceniony pozytywnie i projekt uzyskał ogółem ... punktów. Jednakże ze względu na ustaloną kwotę dostępną na przedmiotowy konkurs oraz uwzględniając liczbę przyznanych punktów, wniosek Spółki z powodu braku środków finansowych, nie został przyjęty do dofinansowania. Poinformowano również, że realizacja projektu uzależniona będzie od ewentualnych oszczędności lub pozyskania dodatkowych środków na jego sfinansowanie. Pismem z ... czerwca 2012 r. Skarżąca złożyła do ... Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w W. (zwanej dalej JWPU) protest, w którym zarzuciła naruszenie art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009r, Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej u.z.p.p.r. Zdaniem Skarżącej JWPU winna podpisać ze Spółką umowę o dofinansowanie, gdyż jedynie brak środków w ramach dostępnej alokacji na działanie lub priorytet (a nie na konkurs - jak wynika z pisma z ... czerwca 2012r.) może być powodem odmowy podpisania umowy o dofinansowanie projektu, tożsamej ze skierowaniem projektu do dofinansowania. JWPU pismem z ... lipca 2012 r., Nr ... podtrzymała stanowisko wyrażone w piśmie informującym o wyniku oceny i stwierdziła brak przesłanek do uznania zasadności protestu. Jednocześnie JWPU wyjaśniła, że w przypadku, gdyby podstawą do niezakwalifikowania projektu do dofinansowania było wyczerpanie alokacji, o której mowa w art. 30 a ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r., to na takie rozstrzygnięcie organu środki odwoławcze by nie przysługiwały. Natomiast JWPU wskazała, powołując się na Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL z dnia 1 stycznia 2011 r. (zwanych dalej: Zasadami), że projekt nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach danego konkursu. Zarząd Województwa ... (Instytucja Pośrednicząca), w wyniku rozpoznania odwołania, zaskarżonym pismem z ... lipca 2012 r. poinformował, że odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie. W uzasadnieniu wskazał - odnosząc się do zapisów Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL, ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak i dokumentacji konkursowej - że na ogólną ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia wpływ miał tryb konkursu, w którym rozpatrywany był przedmiotowy wniosek. Był to konkurs otwarty, którego istotą jest fakt, że wnioski są oceniane na kolejnych posiedzeniach KOP, z których sporządzane są listy rankingowe oddzielnie dla każdego posiedzenia, tj. listy wniosków, które podlegały ocenie merytorycznej, uszeregowane w kolejności malejącej liczby uzyskanych punktów. Lista rankingowa sporządzana jest po zakończeniu każdej rundy konkursowej w przypadku konkursu otwartego. Nie jest możliwa zmiana kolejności wniosków na liście. Zatwierdzona lista podlega niezwłocznemu ogłoszeniu na stronie internetowej oraz w siedzibie Instytucji Organizującej Konkurs (IOK) w publicznie dostępnym miejscu. Po zatwierdzeniu listy rankingowej wniosków projektodawca otrzymuje pismo informujące o możliwości przyjęcia wniosku do realizacji, możliwości podjęcia negocjacji albo o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku lub o odrzuceniu wniosku. Informacja o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku z jednoczesnym nieprzyjęciem go do dofinansowania z powodu braku środków finansowych (tj. wyczerpania alokacji danego konkursu), nie stanowi przesłanki do rozpoczęcia negocjacji z projektodawcą w trybie określonym w Zasadach chyba, że kwota ewentualnego dofinansowania stanowi nie więcej niż 125% kwoty dostępnej jeszcze do zakontraktowania w ramach konkursu. Instytucja Pośrednicząca (IP) stwierdziła również, że poza uzyskaniem niezbędnego minimum punktowego do uzyskania dofinansowania istotny jest w przypadku konkursu otwartego, termin złożenia wniosku. Fakt, że w ramach jednego konkursu przewidzianych jest kilka posiedzeń KOP oznacza, że dofinansowanie mogą uzyskać nie tylko projekty, które uzyskają odpowiedni pułap punktów, ale także takie, które wpłynęły do IOK przed wyczerpaniem przewidzianej w konkursie alokacji. Wnioski są oceniane na poszczególnych posiedzeniach KOP aż do wyczerpania alokacji. W związku z tym wnioski, które zostały złożone wcześniej niż wniosek będący przedmiotem odwołania, i które uzyskały niezbędne minimum punktowe, uzyskały prawo do dofinansowania. Cechą charakterystyczną konkursu otwartego jest jego ciągłość, a więc nabór wniosków i ocena merytoryczna przeprowadzana jest do wyczerpania określonego limitu środków (wyczerpania alokacji) albo do dnia zamknięcia konkursu uzasadnionego odpowiednią decyzją IOK. Zatem pierwszeństwo w ocenie i w dostępie do dofinansowania mają wnioski złożone wcześniej, tzn. do czasu wyczerpania alokacji w danym konkursie. W wyniku przeprowadzonej oceny merytorycznej wniosek Skarżącej uzyskał ... punktów, w związku z czym znalazł się na ... miejscu listy rankingowej wniosków o dofinansowanie ocenionych w ramach tego konkursu. Z uwagi na wyczerpanie dostępnej alokacji wniosek nie został skierowany do dofinansowania, bowiem w wyniku oceny merytorycznej przeprowadzonej na I posiedzeniu KOP, do dofinansowania przyjętych zostało ... pozytywnie ocenionych projektów, które wyczerpały alokację przeznaczoną na przedmiotowy konkurs. Próg punktowy skutkujący przyjęciem wniosku do dofinansowania w ramach I posiedzenia KOP wynosił ... punktów. W związku z powyższym Zarząd Województwa ... stwierdził, że protest został rozpatrzony w sposób prawidłowy i na podstawie zebranych informacji i dowodów nie zaistniały powody do jego uwzględnienia. Na informację zawartą w piśmie Zarządu Województwa ... z ... lipca 2012r. zawierającego negatywne rozstrzygnięcie odwołania Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc m.in. o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że organ popełnił błąd przy podejmowaniu decyzji odnośnie odmowy skierowania projektu do dofinansowania oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. W uzasadnieniu skargi Spółka przytoczyła treść art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r. i stwierdziła, że jej projekt, w związku z pozytywną oceną oraz nie wyczerpaniem się dostępnej alokacji na działanie lub priorytet (nie konkurs - co stanowi podstawę odmowy w jej przypadku), powinien zostać skierowany do dofinansowania (podpisania umowy o dofinansowanie). Zapis ten jest dosłowny i nie pozostawia żadnego pola do jego odmiennej interpretacji w oparciu o inne dokumenty niższego rzędu. Skarżąca podała, że zgodnie z otrzymaną informacją IOK jej projekt przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny i tym samym został zakwalifikowany do dofinansowania, niemniej jego dofinansowanie nie jest możliwe ze względu na wyczerpania alokacji na dany konkurs (a nie działania i/lub priorytet). Zauważyła, także, że IOK ogłosiła w lipcu 2012r. kolejny nabór wniosków w ramach działania 8.1.1 PO KL, dlatego też uznała, iż alokacja na to działanie nie została wyczerpana. Tym samym, zdaniem Skarżącej, mając na uwadze przepis art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r. powinna zostać zawarta umowa o dofinansowanie jej projektu. Spółka stanęła na stanowisku, że instytucje i osoby odpowiedzialne za wdrażanie tego działania PO KL popełniły istotny błąd proceduralny, polegający na naruszeniu u.z.p.p.r., gdyż odmawiając dofinasowania oparły rozstrzygnięcie na dokumentach programowych niższego rzędu. W sytuacji różnicy zapisów pomiędzy Ustawą a Zasadami organ powinien kierować się zapisami Ustawy, nie zaś innych dokumentów, czy wytycznych. Zarząd Województwa ... w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwarzył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę rozpoznania skargi stanowią w niniejszej sprawie przepisy powołanej wyżej ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Jednocześnie w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 30e u.z.p.p.r., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Instytucją Zarządzającą Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki 2007-2013 jest Minister Rozwoju Regionalnego, zaś Samorząd Województwa ..., w imieniu którego działa Zarząd Województwa ..., pełni rolę Instytucji Pośredniczącej dla komponentu regionalnego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013, tj. Priorytetów VI-IX (na podstawie stosownego porozumienia zawartego pomiędzy Instytucją Zarządzającą i Instytucją Pośredniczącą, zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r.. Z kolei Instytucja Pośrednicząca przekazała część swoich obowiązków wynikających z tego porozumienia Mazowieckiej Jednostce Wdrażania Programów Unijnych jako Instytucji Wdrażającej/Instytucji Pośredniczącej II stopnia (poza Działaniem 6.1) na podstawie porozumienia z nią zawartego (art. 27 ust. 4 u.z.p.p.r.). Konsekwencją takiego podziału zadań związanych z realizacją komponentu regionalnego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL) jest m.in. to, iż wybór projektów do dofinansowania dokonywany jest w ramach Instytucji Wdrażającej/Pośredniczącej II stopnia, (Instytucja Wdrażająca/Pośrednicząca II stopnia jest zarazem Instytucją Organizującą Konkurs - IOK), która też rozpoznaje protesty w przedmiocie oceny wniosków o dofinansowanie, zaś Instytucja Pośrednicząca rozpatruje odwołania od rozstrzygnięć Instytucji Wdrażającej/Pośredniczącej II stopnia. Uprawnienia Zarządu Województwa ... do podpisywania rozstrzygnięć w przedmiocie odwołań wnoszonych do Instytucji Pośredniczącej od negatywnego rozpatrzenia przez Instytucję Pośredniczącą II stopnia protestów w związku z realizacją komponentu regionalnego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki przeniesione zostały w drodze uchwały nr ... Zarządu Województwa ... z ... stycznia 2012 r. na Dyrektora i Zastępców Dyrektora Departamentu Strategii i Rozwoju Regionalnego. Przechodząc do oceny stanowiska Skarżącej należy zauważyć, że zgodnie z art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r., umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu: 1) który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania, oraz 2) którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Z powyższego jednoznacznie wynika, że aby podpisać umowę konieczne są trzy elementy: 1) projekt przeszedł pozytywnie wszystkie etapy jego oceny; 2) został zakwalifikowany do dofinansowania: 3) dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie projekt został pozytywnie oceniony przez oceniających , otrzymując ... punktów, co znalazło odzwierciedlenie w ocenie projektu dokonanej przez JWPU z ... czerwca 2012r. Jednakże projekt skarżącej nie spełniał drugiego kryterium, tzn. nie został zakwalifikowany do dofinansowania, gdyż w ramach danego konkursu zajął dopiero ... miejsce na liście rankingowej pod względem uzyskanych punktów. Natomiast do sfinansowania przeznaczono projekty najwcześniej złożone i najlepiej ocenione (minimum ... punktów) i tylko na pierwszych ... projektów wystarczyło środków finansowych przeznaczonych na konkurs. Skarżąca mylnie utożsamia pozytywną ocenę projektu z obowiązkiem jego dofinansowania. Pomiędzy pozytywną oceną a dofinansowaniem nie ma znaku równości, gdyż projekt musi jeszcze znaleźć się na liście rankingowej. Na liście takiej natomiast winny znajdować się najlepsze projekty, które w sposób najpełniejszy będą realizowały określone cele w ramach danego Działania. Na marginesie w niniejszej sprawie należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom Skarżącej nie został zastosowany przepis art. 30a ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r., gdyż jak również zauważyła Skarżąca środki na dane działanie i priorytet się nie skończył. Z żadnego z zaskarżonych pism nie wynika, że organ stosował wskazany przez Skarżąca przepis. W związku z tym bezzasadne są twierdzenia o naruszeniu tego przepisu oraz o sprzeczności pomiędzy zapisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a Zasadami dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL z dnia 1 stycznia 2011 r. Dodatkowo należy zauważyć, że zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 2 marca 2011r. sygn. akt II GSK 177/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w całości aprobuje "wydane przez instytucję zarządzającą akty dotyczące ocen i wymogów dokumentacji konkursowej odnoszące się do kryteriów dokonywanej przez tę instytucję oceny wniosków (tj. Regulamin konkursu, kryteria wyborów projektów) nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Ich zadaniem jest osiągnięcie wskazanych wyżej celów ustawowych, tj. sprawne i rzetelne przeprowadzenie konkursu. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1 (...), powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Tak określone cele ustawowe mogą być prawidłowo zrealizowane, gdy ocena zgłoszonego projektu będzie wnikliwym badaniem danych zawartych w regulaminie konkursu i we wniosku o dofinansowanie oraz w załącznikach do tego wniosku. Wówczas dopiero przeprowadzona ocena projektu będzie oceną zgodną z prawem, gdyż ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uprawnia instytucję zarządzającą do określenia systemu realizacji programu operacyjnego oraz ustalania treści informacji o konkursie". Trzeba także podkreślić, że wymagania określone w aktach wydanych przez instytucję zarządzającą muszą być zgodne z wymogami ustawowymi i muszą być z tymi wymogami ustawowymi konfrontowane w procesie sprawdzania projektu. W związku z powyższym Skarżąca przystępując do konkursu winna znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Reasumując, należy stwierdzić, że projekt skarżącej został złożony w ramach otwartego konkursu, w dokumentacji konkursowej nr .., podano szczegółowe warunki konkursu i określono, że nabór wniosków o dofinansowanie będzie prowadzony od 24 sierpnia 2011 r. (od poniedziałku do piątku w godz. 8.00-16.00) do zamknięcia konkursu (tj. do wyczerpania określonego limitu środków). Dodatkowo w dokumentacji konkursowej opisano proces oceny merytorycznej z określeniem terminów posiedzeń Komisji Oceny Projektów (KOP). Przeznaczone na konkurs środki finansowe, o czym była mowa wyżej, wystarczyły na dofinansowanie 21 pozytywnie ocenionych wniosków, natomiast wniosek skarżącej znalazł się na 180 miejscu. Wnioskodawca przystępując do konkursu otwartego, którego zasady jasno zostały określone w dokumentacji konkursowej mógł i powinien liczyć się z faktem, iż przewidziane na dany konkurs środki finansowe mogą nie wystarczyć dla wszystkich wniosków pozytywnie ocenionych, jak również z tym, iż wnioski, które zostały złożone wcześniej do IOK będą ocenione w pierwszej kolejności. Taka procedura wyboru, charakterystyczna dla konkursu otwartego, jest zgodna z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 28 i art.29 u.z.p.p.r.) oraz z Zasadami dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL i opartą na nich dokumentacją konkursową. Na zakończenie należy podkreślić, że Skarżąca nie kwestionuje oceny projektu i uzyskanej liczby punktów, w związku z tym Sąd po analizie złożonego projektu min. w zakresie dokonanej punktacji uznał, że projekt został oceniony w sposób prawidłowy uzyskując ... punktów i tym samym miejsce ... na liście jest miejscem adekwatnym. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł jak w sentencji wyroku.