V SA/Wa 1917/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. D. przy udziale S. D. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty legalizacyjnej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez J. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł –wymierzonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2005 r. z tytułu samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego – oraz rozłożenia tej opłaty na 20 rat. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustalił wobec J. D. i S. D. wysokość opłaty legalizacyjnej dotyczącej samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego położonego na działce nr. ewid. [...] w m. B. ul. [...], na kwotę [...] zł. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. J. D. zwróciła się do Wojewody [...]o umorzenie, a ewentualnie o częściowe umorzenie i rozłożenie na raty orzeczonej ww. postanowieniem opłaty legalizacyjnej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda [...] odmówił umorzenia opłaty legalizacyjnej z tytułu nadbudowy budynku mieszkalnego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę oraz rozłożył tą opłatę na 20 rat. Od powyższej decyzji J. D. wniosła odwołanie. Po jego rozpoznaniu Minister Finansów decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie tej treści organ odwoławczy stwierdził w szczególności, że organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nie dokonał oceny tego materiału czym naruszył art. 77 §1 i 107 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. "Kodeks postępowania administracyjnego" (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.". Ponownie rozpoznający sprawę organ I instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe – pismem z dnia 22 grudnia 2008 r. zwrócił się do J. i S. D. o nadesłanie dokumentów przedstawiających ich aktualną sytuację finansową, także w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. W oparciu o dokumenty nadesłane w odpowiedzi na ww. pismo oraz dokumentację zgromadzoną w dotychczasowym postępowaniu organ I instancji ustalił, że przychód osiągnięty przez Z. wyniósł [...] zł w 2006 r.; [...] zł w 2007 r. oraz [...] zł w I kwartale 2008 r. Wartość inwentarzowa środków trwałych opiewa natomiast na kwotę [...] zł. Ustalono również, że firma należąca do S. B. zawarła z P. Sp. z o.o. i B. Sp. z o.o. umowy leasingu i terminowo uiszcza należne raty leasingowe. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda [...] orzekł analogicznie, jak w swojej poprzedniej decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., tj. odmówił stronie umorzenia opłaty legalizacyjnej oraz rozłożył tę opłatę na 20 rat. W uzasadnieniu organ I instancji wymienił nadesłane przez stronę dokumenty oraz zwrócił uwagę na wynikającą z nich sytuację materialną strony. Możliwości płatnicze strony nie zostały jednak poddane dalszej analizie, ponieważ organ I instancji uznał, że podmiot dokonujący samowoli budowlanej i korzystający z uprawnienia jej legalizacji, a jednocześnie nie uiszczający opłaty legalizacyjnej w stosownym terminie, nie może liczyć na dalsze ulgi w postaci umorzenia tej opłaty, gdyż stałoby to w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości w stosunku do tych podmiotów, które dopełniły wszystkich ustawowych wymogów związanych z realizacją inwestycji budowlanej. W odwołaniu od powyższej decyzji J. D. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji zarzucając jej naruszenie art. 67 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. "Ordynacja Podatkowa" (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.) – zwanej dalej; "o.p.", wskazała również że możliwa do zapłacenia jest jedynie część opłaty legalizacyjnej w kwocie 3.300 zł. Podniosła ponadto, że stronie, która tak jak w przedmiotowej sprawie prowadzi działalność gospodarczą przysługuje pomoc de minimis. Po rozpoznaniu odwołania Minister Finansów decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że art. 67a o.p. pozwalający na umorzenie opłaty legalizacyjnej w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym jest oparty na konstrukcji uznania administracyjnego. W ocenie organu sytuacja majątkowa strony nie pozwala jednak na umorzenie nałożonej na nią opłaty legalizacyjnej. Organ odwoławczy stwierdził również, iż okoliczność prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej nie stanowi przesłanki do zastosowania przepisów dotyczących udzielania pomocy de minimis. Ustalenie opłaty legalizacyjnej zostało bowiem dokonane w związku z nadbudową budynku mieszkalnego bez związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając jej rażące naruszenie art. 67a i art. 187 o.p. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że Minister Finansów nie rozpatrzył całego materiału dowodowego oraz nie dokonał jego należytej oceny. Organ odwoławczy nie wziął też pod uwagę ważnego interesu strony. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) – zwanej dalej: "p.p.s.a.", stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy jednak przyznać słuszność Ministrowi Finansów, który uznał, że okoliczność prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej nie stanowi przesłanki do zastosowania przepisów dotyczących udzielania pomocy de minimis. Opłata legalizacyjna dotyczyła w przedmiotowej sprawie legalizacji samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego i nie miała żadnego związku z prowadzoną przez stronę działalnością gospodarczą. W związku z powyższym zauważyć trzeba, że decyzje dotyczące ulgi z jaką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie podejmowane są przez organy administracyjne w trybie art. 67a o.p. i należą do rozstrzygnięć wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 59 g ust. 5 w zw. z art. 49 b ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.) do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Za niezasadny należy więc uznać zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez Ministra Finansów art. 187 o.p., przepis ten nie znajduje się bowiem w dziale III Ordynacji podatkowej i nie miał zastosowania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 67a §1 o.p. w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym organ podatkowy, na wniosek podatnika, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną, odroczyć lub rozłożyć na raty zaległości podatkowe wraz z odsetkami za zwłokę. W świetle powyższego dokonując kontroli zaskarżonej decyzji jak również postępowania, które doprowadziło do jej wydania wskazać należy, iż kluczową przesłanką do umorzenie orzeczonej opłaty legalizacyjnej jest ważny interes podatnika (wnioskodawcy) lub interes publiczny. O istnieniu ważnego interesu zobowiązanego decydują zobiektywizowane kryteria, na podstawie których właściwy organ rozstrzyga o umorzeniu, rozłożeniu na raty, bądź nie, danej zaległości. Ważnego interesu wnioskodawcy nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie umorzenie czy też rozłożenia na raty zaległości zobowiązanego. W doktrynie przyjmuje się, że przez ważny interes podatnika należy rozumieć nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika (S. Babiarz i in.: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253). Za ważny interes podatnika należy uznać sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków, podatnik nie jest w stanie uregulować zaległości podatkowych wskutek utraty możliwości zarobkowania lub utraty majątku (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1999 r., SA/Sz 850/98, POP 2000, nr 6, poz. 168). Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Sąd kierował się przytoczonymi powyżej kryteriami wypracowanymi w orzecznictwie i doktrynie. Ustawodawca używając w art. 67a § 1 o.p. zwrotu "może" przesądził, że decyzja organu administracyjnego w omawianym zakresie ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru negatywnego lub pozytywnego dla wnioskodawcy sposobu rozstrzygnięcia jego wniosku. Organ może - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje do zastosowania przedmiotowej ulgi. Organ ten podejmując decyzję na podstawie art. 67a § 1 pkt 1 i 3 o.p. obowiązany jest jednak do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych, aby stwierdzić, czy w danym przypadku ważny interes podatnika mógłby uzasadniać pozytywne rozpatrzenie wniosku. Dla rozpatrzenia przez organ wniosku strony w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miało przeanalizowanie jej sytuacji finansowej. Analiza ta powinna się znaleźć w uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie ww. przepisów. Podkreślenia bowiem wymaga, iż uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi również realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika tymczasem, aby Minister Finansów, jako organ rozpoznający sprawę po złożeniu przez stronę odwołania, dokonał ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy. W szczególności uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera racjonalnej analizy możliwości płatniczych strony oraz jej sytuacji rodzinnej nie pozostającej przecież bez wpływu na możliwości płatnicze. Organ odwoławczy wymienił jedynie dochody uzyskiwane przez stronę w latach 2006-2008 oraz kwoty wynikające z zawartych przez stronę umów leasingowych. Rozważania dotyczące tej części materiału dowodowego ograniczył natomiast do lakonicznego stwierdzenia, iż "...sytuacja majątkowa i finansowa Strony nie pozwala na umorzenie (...) opłaty legalizacyjnej...". Powyższe stanowi o braku właściwych rozważań Ministra Finansów dotyczących oceny sytuacji majątkowej skarżącej, koniecznej do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących kwestię zastosowania ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej. Skoro zaskarżona decyzja nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się Minister Finansów przy podjęciu rozstrzygnięcia, to tym samym nie sposób uznać, iż odmowa umorzenia należności była oparta na właściwych przesłankach, mieszczących się w ramach uznania administracyjnego. Wskazana wadliwość uzasadnienia decyzji Ministra Finansów sprawia, że decyzja ta nie poddaje się kontroli sądu administracyjnego, ponieważ nie wynika z niej, czym kierował się organ przy jej wydawaniu. Podkreślić należy, że w przypadku decyzji uznaniowych uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Stwierdzone uchybienie zaskarżonej decyzji nie znajduje wytłumaczenia tym bardziej, że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Finansów uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2008 r. wytykając temu organowi właśnie naruszenie art. 107 §3 k.p.a. i wskazując mu, jakie wymogi powinno spełniać prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.