V SA/Wa 1917/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; oddala skargę. Przedmiotem skargi A. P. (zwanej dalej skarżącą) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. (dalej: ZUS) z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie 21.450,14 zł. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżąca zwróciła się do ZUS o umorzenie ciążących na niej należności z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację finansową, rodzinną i zdrowotną. Z oświadczeń i dokumentów przedstawionych przez wnioskodawczynię w toku postępowania wynikało, iż cierpi ona na dolegliwości kardiologiczne wymagające leczenia szpitalnego. Leczy się także na schorzenia kręgosłupa oraz u lekarza endokrynologa. To właśnie pogorszenie stanu zdrowia i konieczność podjęcia leczenia spowodowały nagły spadek dochodów i powstanie zadłużenia. Strona zadeklarowała jednocześnie, iż po przeprowadzeniu zabiegu kardiochirurgicznego będzie mogła powrócić do aktywności zawodowej i spłacić zaległość z tytułu składek. Ponadto wnioskodawczyni oświadczyła, iż pozostaje w związku małżeńskim z T. P., z którym ma dwoje dzieci w wieku szkolnym. Mąż od około pięciu lat pozostaje bez pracy z powodu zaburzeń psychicznych, na które cierpi po doznanym wypadku motocyklowym. Rodzina wnioskodawczyni pozostaje na wyłącznym utrzymaniu rodziców męża, którzy zapewniają jej mieszkanie oraz pokrywają wszelkie niezbędne wydatki (czynsz, energia elektryczna, gaz). Zobowiązana nie posiada żądnego majątku ruchomego i oszczędności. Jedyny jej majątek stanowi nieruchomość gruntowa o pow. 0,5 ha położona w gminie K. Nie korzystała dotychczas z pomocy społecznej, jednakże zadeklarowała chęć wystąpienia o jej przyznanie. Tak ustalony stan faktyczny ZUS skonfrontował z treścią w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz.1585 ze zm.) – dalej u.s.u.s. i stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła całkowita nieściągalność należności, o której mowa w powołanym przepisie. Organ podkreślił, że wobec zobowiązanej nie prowadzono dotąd postępowania egzekucyjnego, wobec czego żaden z organów egzekucyjnych nie wydał postanowienia o braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Z tego powodu nie można również stwierdzić, iż w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym niemożliwe jest uzyskanie kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ zaznaczył również, że co prawda strona złozyła do sądu wniosek o ogłoszenie upadłości, jednakże wniosek ten na dzień wydania decyzji nie został jeszcze rozpoznany. Ponadto ZUS wskazał, iż wnioskodawczyni jest współwłaścicielem na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej nieruchomości gruntowej. Na tej nieruchomości ZUS dokonał natomiast zabezpieczenia hipotecznego nieopłaconych składek. Organ rentowy zwrócił również uwagę na deklarację strony z dnia 21 grudnia 2012 r., w której wyraziła ona chęć dobrowolnej spłaty zadłużenia, zaznaczył też, że strona dokonała wpłaty 500 zł na poczet zaległych należności. Zobowiązana wyraziła także nadzieję, że po zabiegu operacyjnym i leczeniu powróci do zdrowia, podejmie na nowo aktywność zawodową i spłaci dług wobec ZUS. Następnie organ przeanalizował materiał dowodowy pod kątem wystąpienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności nawet pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 lit. a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania nalezności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365). Stwierdził, iż żadna z tych przesłanek w odniesieniu do wnioskodawczyni nie występuje. W ocenie ZUS jej sytuacja materialna skarżącej jest bez wątpienia trudna, jednak trudności te nie mają charakteru trwałego i pogłębiającego się. Organ nie zakwestionował również tego, iż obecny stan zdrowia wnioskodawczyni ogranicza jej możliwości zarobkowe. Jednocześnie wskazał jednak, iż wykazane problemy zdrowotne nie mogą stanowić podstawy do pozytywnego rozpatrzenia wniosku, bowiem po przeprowadzonym leczeniu istnieje możliwość uzyskania sprawności i powrotu do aktywności zawodowej, co może zaskutkować podjęciem spłaty zadłużenia. Co równie istotne, zobowiązana nie przedłożyła orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które wskazywałoby na ograniczenia w podjęciu zatrudnienia. Organ wskazał następnie, iż nie dysponuje materiałem dowodowym, który pozwalałby na ustalenie aktualnej sytuacji zdrowotnej męża zobowiązanej. Odnosząc się zaś do opinii psychologicznej dotyczącej jednego z jej synów, z której wynika, że ma on problemy w nauce ze względu na dysortografię i dysgrafię, organ stwierdził, że ograniczenia te dotyczą procesu nauki. Z tych powodów nie można mówić o braku możliwości spłaty zadłużenia ze względu na przewlekłą chorobę płatnika lub konieczność opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Na koniec ZUS podkreślił, iż decyzja w przedmiocie umorzenia zaległych składek ma charakter uznaniowy – organ ma więc prawo, ale nie obowiązek pozytywnie rozstrzygnąć wniosek strony. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zwróciła w szczególności uwagę na swoje problemy ze zdrowiem, które uniemożliwiają jej kontynuowanie pracy zarobkowej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2013 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie o tej treści powołał się na argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu wcześniejszego rozstrzygnięcia. Wskazał więc, iż w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła którakolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności należności. Postępowanie mające na celu ich wyegzekwowanie jest bowiem w toku i żaden z organów egzekucyjnych nie stwierdził dotąd brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie jest zatem oczywiste, iz w postępowaniu tym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ podkreślił następnie, że strona jest współwłaścicielem nieruchomości gruntowej o pow. 0,5014 ha, na której ZUS ma prawo dokonać zabezpieczenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Dokonując ponownej analizy przesłanek umożliwiających umorzenie zaległych składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności organ wskazał, że żadna z tych przesłanek w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Nie można bowiem uznać, iż trudna sytuacja finansowa, w której znalazła się rodzina wnioskodawczyni ma charakter nieodwracalny. Z przekazywanych do ZUS zwolnień lekarskich wynika okresowa niezdolność zobowiązanej do pracy. Podjęte przez nią leczenie pozwala jednak zakładać poprawę stanu zdrowia i w konsekwencji podjęcie pracy zarobkowej w stopniu umożliwiającym uregulowanie zaległych składek ubezpieczeniowych. Ponadto organ wskazał, iż trudno uznać, aby uzyskiwanie dochodów uniemożliwiała zobowiązanej konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny (mężem). Organ zauważył bowiem, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iz mąż zobowiązanej aktualnie nie leczy się z powodu urazów odniesionych w wyniku wypadku motocyklowego, zaś ostatnie dokumenty medyczne w tym zakresie pochodzą z roku 1998. W skardze na powyższą decyzję A. P. podniosła, iż zdiagnozowano u niej przewlekłą i nieuleczalną chorobę serca, która uniemożliwia jej kontynuowanie pracy zarobkowej. W ocenie skarżącej opłacenie zaległych należności wobec ZUS pozbawiłoby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia [...] października 2013 r. skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze. Dodatkowo podniosła w szczególności, iż wbrew twierdzeniom ZUS nie jest ona współwłaścicielem nieruchomości gruntowej wymienionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ nie zabezpieczył też na tej nieruchomości zaległych składek. W odpowiedzi na powyższe pismo ZUS wskazał, iż akt przewłaszczenia na zabezpieczenie nieruchomości gruntowej, której współwłaścicielem była skarżąca nastąpił w dniu w dniu [...] maja 2013 r. Zmiana w księdze wieczystej tej nieruchomości została zaś dokonana w dniu [...] lipca 2013 r., tj. już po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście skargę, stwierdzić należy, że jest ona bezzasadna. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zgodnie treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi natomiast, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Przedstawione wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje bowiem na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być umarzane". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Organ orzekający w sprawie prawidłowo wskazał, że wobec skarżącej A. P. nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. z uwagi na posiadanie przez nią majątku (współwłasności nieruchomości gruntowej), z którego możliwe jest przeprowadzenie egzekucji zaległych należności. Należy zauważyć, że przy ocenie możliwości umorzenia zaległych składek organ brał pod uwagę sytuację majątkową skarżącej aktualną na dzień wydania decyzji. Podnoszona zatem w piśmie procesowym z dnia [...] października 2013 r. okoliczność wyzbycia się przez skarżącą współwłasności nieruchomości gruntowej o pow. 0,5014 ha, położonej w gminie K., nie mogła mieć więc wpływu na treść rozstrzygnięcia. Okoliczność ta została bowiem ujawniona w księdze wieczystej ww. nieruchomości w dniu [...] lipca 2014 r., czyli po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. O fakcie przewłaszczenia na zabezpieczenie ww. nieruchomości, które miało miejsce w dniu [...] maja 2013 r., organ nie został natomiast przez skarżącą powiadomiony przed wydaniem ww. decyzji. Podkreślenia wymaga przy tym, iż to na skarżącej spoczywał obowiązek przedstawienia wszelkich okoliczności, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazać również należy, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji Sąd Rejonowy dla W., do którego skarżąca złożyła wniosek o ogłoszenie upadłości, nie wydał postanowienia w tym zakresie. Sąd ten oddalił jedynie wniosek skarżącej o zwolnienie z kosztów postępowania. W związku z powyższym ZUS zasadnie uznał, iż w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności należności określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 3, i 6. Za równie trafne należy uznać stanowisko organu co do oceny zaistnienia przesłanek wymienionych w pkt 4a i 5 ww. przepisu. Wysokość nieopłaconych składek znacznie bowiem przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Postępowanie egzekucyjne nie było natomiast prowadzone wobec czego nie można stwierdzić, czy w drodze egzekucji zaległość nie zostałaby uregulowana. W ocenie Sądu prawidłowo zatem ustalono, iż w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości – jak wyżej wyjaśniono – umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Dalej wskazać należy, że w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanym przepisem ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 ww. rozporządzenia także mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje orzekającemu organowi. Może on umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje go do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. W ocenie Sądu, ZUS prawidłowo wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby istniała którakolwiek z przesłanek pozwalająca na umorzenie zaległych składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Należy podkreślić, że organ nie kwestionował tego, iż rodzina skarżącej znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Wskazał jednak trafnie, iż nie można uznać takiego stanu za trwały i nieodwracalny. Powołując się na zgromadzoną w sprawie dokumentację medyczną dotyczącą skarżącej, ZUS mógł założyć, iż po powrocie do zdrowia skarżąca podejmie pracę zarobkową i dzięki temu spłaci zaległe składki. Co ważne, skarżąca w trakcie prowadzonego postępowania – aż do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – sama sugerowała, iż właśnie w taki sposób zamierza wyjść z zadłużenia wobec ZUS. Podkreślenia wymaga ponadto, iż skarżąca nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, na podstawie którego dopuszczalne byłoby stwierdzenie, iż jest ona pozbawiona możliwości zarobkowania lub możliwość ta jest w jej przypadku ograniczona. Skarżąca nie wykazała również konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Powołała się co prawda na schorzenia psychiczne swojego męża będące skutkiem urazu doznanego w wypadku drogowym, nie wykazując jednak, iż mąż kontynuuje leczenie tych dolegliwości, a tym bardziej, że konieczne jest sprawowanie nad nim opieki. Jak trafnie zauważył ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ostatnie dokumenty medyczne dotyczące męża skarżącej, zgromadzone w aktach sprawy, pochodzą z 1998 r. Podsumowując wskazać należy, iż w toku postępowania administracyjnego prawidłowo zgromadzono i poddano wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Strona natomiast, miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych dokumentów i przedłożenia nowych dowodów, z której to możliwości korzystała. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego – będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań – nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie z powyższego obowiązku, organ wywiązał się w sposób należyty. Dodatkowo wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej (np. wyzbycie się współwłasności nieruchomości) rodzinnej lub zdrowotnej (np. orzeczenie o niepełnosprawności) osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 r. w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.