V SA/Wa 1926/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi K.K. na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych; 2. zasądza od [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz K.K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. W lipcu 2009 r. K.K. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w Warszawie (dalej: "JWPU") z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu "[...]". Projekt został złożony w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki; Priorytet VIII – Regionalne kadry gospodarki; Działanie 8.1 – Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie; Poddziałania 8.1.1 Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw. 2. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. JWPU poinformowała skarżącą, iż złożony projekt nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej. Uzasadnienie odrzucenia wniosku znajduje się w załączonych kartach oceny merytorycznej w części A. Następnie wskazano – w formie tabeli – jaką projekt otrzymał liczbę punktów w ramach poszczególnych kryteriów oraz wyliczono średnia arytmetyczną. 3. W efekcie złożonego protestu (który przez K.K. nie został podpisany) JWPU wskazała, że wniesiony środek zaskarżenia został oceniony negatywnie (pismo z dnia [...] lipca 2010 r.). W uzasadnieniu wskazano, że projekt nie kwalifikuje się do wsparcia w ramach konkursu [...] z uwagi na fakt, iż nie przewidziano realizacji projektów innowacyjnych. Oceniający odnotował w karcie merytorycznej, iż projekt jest niezgodny z zapisami Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: Szopu). Rozbieżność w ocenie dwóch oceniających – przy uwzględnieniu głosu przewodniczącego – przeważyły za wyrażaniem poglądu, iż projekt nie spełnia wymogów horyzontalnych i z tej racji z punktacją 0 punktów został odrzucony. 4. Pismem z dnia 3 sierpnia 2010 r. K.K. wniosła odwołanie (które nie zostało podpisane) i zostało ono rozpatrzone pozytywnie. Po wnikliwym przeanalizowaniu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, jak również Wytycznych Instytucja Pośrednicząca uznała, iż projekt jest zgodny z zapisanymi zarówno Dokumentacji Konkursowej jak i zapisami Szopu. Wyrażono pogląd, że wniosek należy rozpatrzyć pozytywnie i skierować do ponownej merytorycznej oceny. 5. Pismem z dnia 20 stycznia 2010 r. (powinno być 2011 r.) JWPU poinformowała Skarżącą, że wniosek nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej w szczególności nie spełnił kryteriów horyzontalnych wskazanych w części A karty oceny merytorycznej i z tej racji nie może być rekomendowany do dofinansowania. Wskazano, że projekt oceniany przez niezależnych członków Komisji uzyskał 0 punktów, ponieważ nie spełniał kryteriów horyzontalnych wskazanych w części A karty. Następnie wskazano, że uzasadnienie przyczyny odrzucenia wniosku znajduje się w załączonych kartach oceny merytorycznej w części A, a także podano – w ramach poszczególnych kryteriów (tabela) – liczbę przyznanych punktów z uwzględnieniem średniej arytmetycznej. 6. W skardze skierowanej do WSA w Warszawie – żądając stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwą instytucję – zarzucono: 6.1. naruszenie zasady ponownej oceny projektu przez JWPU poprzez odrzucenie wniosku skarżącej jako niespełniającego kryteriów horyzontalnych mimo wiążącego rozstrzygnięcia Instytucji Nadrzędnej (Instytucja Pośrednicząca I Stopnia – Zarząd Województwa [...]), iż projekt ten spełnia ww. kryteria a zatem rozstrzygnięcie sprawy niezgodnie z wytycznymi organu nadrzędnego (wyższej instancji); 6.2. błąd w ustaleniach faktycznych podlegający na wskazaniu, iż w rubryce nr 1.11 wniosku o dofinansowanie, wnioskodawca wskazał, iż projekt jest innowacyjny, gdy w istocie w rubryce "projekt innowacyjny" zaznaczono odpowiedź "NIE", 6.3. błędne uznanie, iż złożony wniosek o dofinansowanie projektu dotyczy projektu innowacyjnego, a przez to nie spełnia kryteriów horyzontalnych zawartych w pkt 3.8.1. Dokumentacji konkursu nr [...] – naruszenie punktu 2, 3 i 4 rozdz. 6 Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 1 kwietnia 2009 roku w zakresie wdrażania projektów innowacyjnych i współpracy międzynarodowej w ramach Programu Operacyjnego Kapitału Ludzkiego; 6.4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż treść wniosku wskazuje na innowacyjność projektu, gdy w istocie prawidłowa analiza wniosku jednocześnie wskazuje, iż projekt ten nie jest projektem innowacyjnym i spełnia wymogi konkursu nr [...], 6.5. brak oznaczenia na kartach oceny merytorycznej nazwisk osób oceniających (asesorów), co uniemożliwia sprawdzenie, czy przy ponownej ocenie projektu nie były zaangażowane te same osoby co poprzednio – naruszenie przepisu art. 30 b ust 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – Dz. U. Nr 84 z 2009 r., poz. 712 ze zm. (dalej u.z.p.p.r.), 6.6. brak pouczenia o sposobie i zasadach wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – naruszenie przepisu art. 30 b ust 4 u.z.p.p.r. brak zawarcia w informacji z dnia [...] stycznia 2011 r. (znak pisma: [...]). 7. Postanowieniem z 11 marca 2011 r. Sąd pozostawił skargę bez rozpatrzenia, stwierdzając, że nie jest ona kompletna w rozumieniu przepisów u.z.p.p.r. 8. W dniu 21 marca 2011 r., pełnomocnik skarżącej pismem z 24 marca 2011 r., wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi podnosząc, iż w informacji JWPU wbrew przepisowi art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. brak było pouczenia wnioskodawczyni o przysługującym jej prawie do złożenia skargi na negatywną ocenę do sądu administracyjnego, a także nie zawarto pouczenia w przedmiocie przewidzianych w art. 30c warunków formalnych jakie skarga powinna spełniać. Pełnomocnik skarżącej podniósł również, że przyczyna uchybienia terminu ustała w dniu 18 marca 2011 r., tj. w dniu doręczenia jej odpisu postanowienia o pozostawieniu przez sąd skargi bez rozpatrzenia. Do wniosku o przywrócenie terminu załączył skargę w przedmiocie dokonanej oceny przez organ wraz z wnioskiem o dofinansowanie, informacją w przedmiocie oceny projektu, kopią wniesionych środków odwoławczych oraz informacją, o której mowa w art. 30b ust 4 u.z.p.p.r. 9. W załączonej do akt sprawy skardze pełnomocnik zarzucił wydanemu w sprawie rozstrzygnięciu: 9.1. naruszenie zasady ponownej oceny projektu przez JWPU poprzez odrzucenie wniosku skarżącej jako niespełniającego kryteriów horyzontalnych mimo wiążącego rozstrzygnięcia Instytucji Nadrzędnej (Instytucja Pośrednicząca I Stopnia – Zarząd Województwa [...]), iż projekt ten spełnia ww. kryteria, a zatem rozstrzygnięcie sprawy niezgodnie z wytycznymi organu nadrzędnego (wyższej instancji); 9.2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na wskazaniu, iż w rubryce nr 1.11 wniosku o dofinansowanie, wnioskodawca wskazał, iż projekt jest innowacyjny, gdy w istocie w rubryce "projekt innowacyjny" zaznaczono odpowiedź "NIE"; 9.3. błędne uznanie, iż złożony wniosek o dofinansowanie projektu dotyczy projektu innowacyjnego a przez to nie spełnia kryteriów horyzontalnych zawartych w pkt 3.8.1. Dokumentacji konkursu nr [...] – naruszenie punktu 2, 3 i 4 rozdz. 6 Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 1 kwietnia 2009 roku w zakresie wdrażania projektów innowacyjnych i współpracy międzynarodowej w ramach Programu Operacyjnego Kapitału Ludzkiego; 9.4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż treść wniosku wskazuje na innowacyjność projektu, gdy w istocie prawidłowa analiza wniosku jednocześnie wskazuje, iż projekt ten nie jest projektem innowacyjnym i spełnia wymogi konkursu nr [...]; 9.5. brak oznaczenia na kartach oceny merytorycznej nazwisk osób oceniających (asesorów), co uniemożliwia sprawdzenie, czy przy ponownej ocenie projektu nie były zaangażowane te same osoby co poprzednio – naruszenie przepisu art. 30 b ust 3 u.z.p.p.r.; 9.6. brak pouczenia o sposobie i zasadach wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – naruszenie przepisu art. 30 b ust 4 u.z.p.p.r. poprzez brak zawarcia w informacji z dnia [...] stycznia 2011 r. stosownego pouczenia. W związku z powyższym, pełnomocnik wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Instytucji Pośredniczącej I stopnia tj. Zarządowi Województwa [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach przedstawiono argumenty przemawiające za jej uwzględnieniem. 10. Rozpoznając powyższy wniosek postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi podnosząc, iż w rozpoznawanej sprawie organ w treści zaskarżonej informacji o wynikach etapu oceny merytorycznej nie umieścił pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego i nie wskazał wszystkich elementów koniecznych dla skutecznego jej wniesienia. 11. Ten Sąd postanowieniem z dnia 20 czerwca 2011 r. orzekł o pozostawienie skargi bez rozpoznania albowiem uznano, iż załączone do skargi dokumenty są niekompletne, w szczególności pełnomocnik skarżącej "nie dostarczył dokumentacji w oryginale lub w uwierzytelnionej kopii – dołączając jedynie kserokopie kart oceny merytorycznej wniosku". 12. W efekcie wniesionego środka zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2011 r. uchylił wyżej wskazane postanowienie. 13. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 13.1. Skargę należało uwzględnić. 13.2. Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać, że zasadniczo są one trafne jakkolwiek zarzut dotyczący braku prawidłowego powiadomienia o sposobie i zasadach wniesienia skargi pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Jak wiadomo z toku sprawy przed sądem, stronie został przywrócony termin do złożenia skargi, która została tym samym rozpoznana merytorycznie. 13.3. Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy natomiast zgodzić się ze stroną, że przy ocenie złożonego projektu zostały naruszone zasady dotyczące jego oceny. Wymagania dotyczące zasad sporządzenia dokumentacji konkursowej PO KL Priorytet "Regionalne kadry gospodarki" Poddziałanie 8.1.1 dla Konkursu nr [...] przewidują, że w ramach przedmiotowego konkursu dla Poddziałania 8.1.1 w 2009 r. nie przewiduje się możliwości realizacji projektów innowacyjnych i współpracy ponadnarodowej w rozumieniu Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 1 kwietnia 2009 r. w zakresie wdrażania projektów innowacyjnych i współpracy ponadnarodowej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Wymagania te przewidują jakie dokumenty i według jakich zasad mają być złożone ażeby można było uczestniczyć w Konkursie, zaś w pkt IV określono Kryteria wyboru projektów, wśród których wskazano również ogólne kryteria horyzontalne. Kryteria te muszą pozostawać m.in. w zgodzie ze Szczegółowym Opisem Priorytetów PO KL. W dokumentacji zawarto również ogólne wskazania dotyczące procedury odwoławczej i określono, że szczegółowe informacje o wymaganiach i trybie rozpatrywania protestu oraz odwołania znajdują się w dokumencie System realizacji PO Kapitał Ludzki, Rozdział I – Zasady dokonywania wyboru projektów z dnia 01 kwietnia 2009 r. oraz w Wytycznych z 18 lutego 2009 r. w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r. 13.4. Dokonując rozstrzygnięcia protestu w dniu [...] lipca 2010 r. i uznając jego zarzuty za nieuzasadnione JWPU powołała się na zapisy zawarte we wskazanych dokumentach. Z treści pisma Instytucji Pośredniczącej z [...] września 2010 r. stanowiącego informację o sposobie rozpatrzenia odwołania wynika, że Instytucja Pośrednicząca uznała sposób rozpatrzenia protestu za niezgodny z obowiązującymi Zasadami dokonywania wyboru projektów uznając, że wniosek skarżącej powinien zostać poddany ponownej ocenie merytorycznej. W uzasadnieniu tego stanowiska IP uznała przede wszystkim, że projekt, którego dotyczy złożony wniosek nie jest projektem innowacyjnym co powoduje, że jest on zgodny z Dokumentacją konkursową oraz zapisami Szopu. Instytucja Pośrednicząca odwołując się do wymagań Dokumentacji konkursowej podkreśliła, że ocena projektu powinna dotyczyć całej jego treści a nie ograniczać się tylko do tytułów zwartych we wniosku. Oparcie się wyłącznie na treści jednej z rubryk prowadzi bowiem do niezasadnego uznania projektu za innowacyjny wbrew treści wniosku, który dowodzi, że nie ma on takiego charakteru. W ocenie IP błędne jest działanie członka Komisji Oceny Projektów polegające na ocenie wniosku bez jego analizy merytorycznej, braku oceny punktowej i braku wypełnienia Karty Oceny Merytorycznej w całości a nie tylko jej części A. 13.5. Sąd zauważa, że zgodnie z treścią Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL z 1 kwietnia 2009 r. w części dotyczącej procedury odwoławczej w zakresie odwołania wskazano, że w przypadku pozytywnego rozpatrzenia odwołania w przypadku ponownej oceny dotyczącej etapu oceny formalnej IOK jest związana wynikami rozpatrzenia odwołania. Natomiast w przypadku ponownej oceny merytorycznej IOK zobowiązana jest do zapoznania się z całością dokumentacji z przebiegu dotychczasowej oceny projektu oraz wynikami kolejnych etapów postępowania odwoławczego, oraz do wzięcia pod uwagę treści rozstrzygnięcia instytucji rozpatrującej protest (IOK), a następnie odwołania, wraz z uzasadnieniem, a w szczególności, do wnikliwego przeanalizowania wskazanych przez ww. instytucje nieprawidłowości w przeprowadzonej ocenie. Z uwzględnieniem powyższego, po dokonaniu ponownej oceny merytorycznej IOK podejmuje stosowne dla danego etapu oceny rozstrzygnięcie. 13.6. W przedmiotowej sprawie wynik rozpatrzenia odwołania odnosił się wprost do kluczowej kwestii związanej ze spełnieniem przez projekt kryteriów horyzontalnych w zakresie zgodności z Dokumentacją konkursową przesądzając, że projekt wbrew stanowisku JWPU, nie jest projektem innowacyjnym, ponieważ nie spełnia wymogów Wytycznych z 1 kwietnia 2009 r. w zakresie wdrażania projektów innowacyjnych i współpracy ponadnarodowej w ramach PO KL. Okoliczność ta była stwierdzona przez Jednostkę Pośredniczącą w sposób kategoryczny, a stanowisko to zostało podjęte po zapoznaniu się z dokumentacją projektu. Należy zauważyć, że IP krytycznie oceniła stanowisko Instytucji oceniającej protest, które zostało podjęte w związku z zapisem w rubryce 1.11 wniosku, uznając to za niewystarczające. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że IP nie zawarła w wytycznych żadnego zalecenia, co do ponownej oceny przez IOK wniosku pod kątem treści Wytycznych w zakresie wdrażania projektów innowacyjnych, lecz sama dokonała stosownej, przesądzającej oceny, co nie pozostawiało zdaniem Sądu możliwości zajęcia odmiennego stanowiska. Należy zauważyć również w tym miejscu, że późniejsza zmiana Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL z 10 lipca 2009 r. w odniesieniu do odwołania stanowi dodatkowo, że w przypadku pozytywnego rozpatrzenia odwołania w zakresie m.in. błędów w zakresie oceny spełniania szczegółowych kryteriów dostępu, błędów w zakresie przyznania punktów za spełnianie kryteriów strategicznych, projekt nie podlega ponownej ocenie, a jego ocena w zakresie błędów jest zmieniona poprzez dokonanie korekt na kartach oceny formalnej i merytorycznej. W kontekście tych zapisów należy uznać zatem, że stanowisko zawarte w informacji o rozpatrzeniu odwołania z 27 września 2010 r. co do spełnienia kryteriów horyzontalnych i dostępu (określonych w Szczegółowym Opisie Priorytetów PO KL) było prawidłowe. W tym stanie rzeczy brak więc było możliwości stwierdzenia przez JWPU w informacji z [...] stycznia 2011 r., że wniosek nie spełnia kryteriów horyzontalnych. Należy przypomnieć przy tym, że wniosek nie został zakwestionowany na etapie oceny formalnej. 13.7. Należy uznać, że niewłaściwa ocena wniosku w zakresie kryteriów zawartych w Szczegółowym Opisie Priorytetów PO KL a następnie nieprawidłowe zastosowanie zasad wynikających z procedury odwoławczej doprowadziło do uznania, że ocena wniosku została dokonana w sposób naruszający prawo. Niezależnie od tego WSA nie podziela zarzutu skargi co do tego, że karty oceny merytorycznej wniosku udostępniane beneficjentowi powinny zawierać dane osobowe członków Komisji Oceniającej. Zasady działania Komisji są ściśle określone, z prac komisji sporządzany jest protokół, sami członkowie wchodzący w jej skład składają oświadczenia bezstronności, zaś art. 30b ust 3 ustawy o prowadzeniu polityki rozwoju określa zasady dotyczące wyłączenia od prac w Komisji jej członków. Ponadto nadzór nad pracami Komisji sprawuje jej Przewodniczący, co dodatkowo wzmacnia gwarancję prawidłowości jej działania. W tej sytuacji samo stwierdzenie strony, że nie ma pewności co do należytego sposobu działania Komisji, nie może być uznane za wystarczający zarzut skargi. 13.8. Wadą przeprowadzonego postępowania jest także i to, że zarówno złożone przez skarżącą odwołanie, jak też protest są pozbawione jej podpisu, co należy konwalidować w postępowaniu sądowym (potwierdza to dokumentacja z akt administracyjnych – k. 8,10, a także sądowych, w których owe dokumenty potwierdził za zgodność z oryginałem w dniu 24 marca 2011 r. adw. R. M.). 14. Na marginesie należy wskazać, że na istotną wadliwość regulacji u.z.p.p.r. wskazuje treść pytania do Trybunału Konstytucyjnego przedstawionego przez WSA w Warszawie w dniu 24 listopada 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1613/09 (do tej pory nie udzielono na nie odpowiedzi): czy art. 5 pkt 30a ust 1 i 2, art. 30b ust 1 i 2 oraz 37 powołanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie jakim wyłącza w tym postępowaniu przepis k.p.a. i zezwala – w ramach systemu realizacji programu operacyjnego – na kreowanie systemu środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, które pozostają poza konstytucyjnym systemem źródeł prawne powszechnie obowiązującego jest zgodny z art. 2, 7, 31 ust 3 w zw. z art. 32 ust 1 i art. 87 Konstytucji. W tym kontekście warto zwrócić uwagę, że oceniając to wystąpienie (pismo z dnia 14 października 2010 r. PG VIIITK 88/10) Prokurator Generalny przyznał, iż przepis art. 5 pkt 11 i art. 30b ust 1 i 2 ustawy są niezgodne z art. 2, 7 i art. 87 ust 1 Konstytucji. Wskazał przy tym, że procedura odwoławcza winna być określona przez przepisy prawne o charakterze powszechnie a nie wewnętrznie obowiązującym; brak uczynienia zadość temu wymogowi stanowi naruszenie art. 87 ust 1 Konstytucji. Jeszcze dalej idący pogląd wyraził Marszałek Sejmu (pismo z dnia 08 lipca 2010 r.) zauważając, iż wyżej wskazane przepisy cyt. ustawy są dodatkowo niezgodne z art. 32 ust 1 Konstytucji (zakresie w jakim przekazują do określenia w aktach niemających charakteru powszechnie obowiązującego zasady i tryb wnoszenia środków odwoławczych). 15. Uwzględniając treść art. 32c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. a także art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.