V SA/Wa 1928/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Bożek, Sędzia WSA Izabella Janson, Sędzia WSA Irena Kudiura (spr.), Protokolant Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia ... maja 2007 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia ... maja 2007r. nr ... Wnioskiem z dnia ... stycznia 2006 r. B. A. zwrócił się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z wnioskiem o umorzenie odsetek od nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W wyniku rozpatrzenia wniosku, decyzją z ... marca 2006 r., ww. organ odmówił skarżącemu umorzenia należnych odsetek. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy rozstrzygnięciem Prezesa KRUS z 1... kwietnia 2006 r. Wyrokiem z ... września 2006 r., sygn. akt III SA/Wa .../06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z ... kwietnia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z ... marca 2006 r. W uzasadnieniu wskazano, iż organy administracyjne, nie uzasadniając wydanych w sprawie rozstrzygnięć w sposób wyczerpujący, naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym wyrażone w zaskarżonych decyzjach stanowisko organów, nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Podniesiono, iż rozstrzygnięcia Prezesa KRUS nie zawierają uzasadnienia prawnego, nie powołano w nich bowiem stosownych przepisów prawa, a następnie nie dokonano ich wyjaśnień w kontekście przedmiotowej sprawy. Ponadto uzasadnienia zostały oparte jedynie na ogólnych stwierdzeniach, nie odnoszących się do aktualnej sytuacji skarżącego. Następnie Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, decyzją z dnia ... lutego 2007 r., wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia ...stycznia 2006 r. odmówił "umorzenia odsetek za okres od [...] oraz ... w kwocie ... zł." Wnioskiem z dnia ... marca 2007 r., skarżący B. A. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy o "umorzenie zadłużenia za ubiegłe lata". W związku z powyższym Prezes KRUS decyzją z ... marca 2007 r. odmówił umorzenia należności za okres od ... kwartału 1998 r. do ... kwartału 1998 r., ... kwartał 1999 r., ... kwartał 2001 r., ... kwartał 2001 r. oraz ... kwartał 2005 r. w kwocie ... zł. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Pismem z ... kwietnia 2007 r. zainteresowany zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie decyzją z dnia ... maja 2007 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy decyzję z dnia ... marca 2007 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, B. A. zwrócił się o umorzenie zaległej kwoty w pełnej wysokości, bądź samych tylko odsetek od kwoty głównej, w przypadku braku możliwości umorzenia pełnej sumy zadłużenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W tym kontekście, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd ma obowiązek zastosować wszelkie przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosując powyższe zasady aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.). Na wstępnie trzeba jednak wskazać, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia ww. należności. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja skarżącego, nawet jeśli byłaby uzasadniona, nie mogła spowodować umorzenia przez Sąd należności składkowych ani ich pochodnych. Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga - aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione - zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja z dnia ... marca 2007 r. z jak również utrzymująca ją w mocy decyzja Prezesa KRUS z ... maja 2007 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy wyrokiem z dnia ... września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia ... marca 2006 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu odsetek w kwocie ... zł oraz utrzymującą ją w mocy decyzję z ... kwietnia 2006 r. Organ zobowiązany był zatem do ponownego załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia ... stycznia 2006 r., w którym B. A. zwrócił się o umorzenie "procentu od składki z tytułu Ubezpieczenia Społecznego". W wyniku rozpatrzenia wniosku decyzją z ... lutego Prezes KRUS odmówił umorzenia odsetek wyjaśniając, iż może mieć ono miejsce jedynie w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego. W związku z powyższym pismem z dnia ... marca 2007 r. skarżący zwrócił się o "ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie zadłużenia za ubiegłe lata", które - ze względu na rozszerzoną treść żądania w nim zawartego - organ potraktował jako wniosek inicjujący nowe postępowanie administracyjne, nie zaś jako pismo o charakterze odwoławczym i decyzją z dnia ... marca 2007 r. odmówił umorzenia należności w kwocie ... zł za okres od ... kwartału 1998 r. do ... kwartału 1998 r., ... kwartał 1999 r., ... kwartał 2001 r., ... kwartał 2001 r. oraz ... kwartał 2005 r. Wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., nr 7, poz. 25 ze zm.) Prezes Kasy, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i art. 55 tej ustawy. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 6 pkt 13b u.u.s.r. przez "należności z tytułu składek" rozumie się składki, należne od nich odsetki i koszty upomnienia. Z kolei według art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 k.p.a., są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Prezes Kasy. W rezultacie stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa Kasy w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozumianych jak wyżej, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. W rozpatrywanej sprawie skarżący w ustawowym terminie - w dniu ... marca 2007 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa KRUS z ... lutego 2007 r. o odmowie umorzenia odsetek, wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41 a ust. 1 pkt. 1 u.u.s.r. Zatem na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydając decyzję organ winien uczynić to zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 138 § 1 k.p.a. w związku z treścią art. 127 § 2 i 3 k.p.a. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, we wniosku z dnia ... marca 2007 r., skarżący rozszerzył swoje żądanie w stosunku do treści wniosku inicjującego postępowanie, tj. wniosku z dnia ... stycznia 2006 r. i zwrócił się o umorzenie całości zadłużenia, nie ograniczając swojej prośby do umorzenia odsetek. W związku z powyższym decyzją z dnia ... marca 2007 r., na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41 a ust. 1 pkt. 1 u.u.s.r. odmówił umorzenia zadłużenia z tytułu składek. Następnie rozstrzygnięciem z ... maja 2007 r., utrzymał w mocy decyzję z ... marca 2007 r. Z powyższego wynika, iż w związku z rozszerzonym żądaniem zawartym we wniosku z ... marca 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes KRUS ww. pismo rozpoznał w trybie art. art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41 a ust. 1 pkt. 1 u.u.s.r., przesądzając tym samym, iż nie ma ono charakteru odwoławczego. Wskazać należy, iż w przypadku powstania wątpliwości co do tożsamości żądania zawartego w piśmie skarżącego z ... stycznia 2006 r. oraz we wniosku z dnia ... marca 2007 r., obowiązkiem organu było wezwanie skarżącego do sprecyzowania żądania, stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a. Wymieniony przepis służy bowiem usuwaniu braków formalnych podania - wniosku, do których - stosownie do treści art. 63 § 2 k.p.a. należy m.in. określenie żądania. Ponadto, biorąc pod uwagę treść wniosku z ... marca 2007 r. zauważyć należy, iż zawarta w nim prośba dotyczy umorzenia całości zadłużenia. Natomiast wniosek z ... stycznia 2006 r. dotyczył umorzenia odsetek. W związku z powyższym obowiązkiem organu było wyjaśnienie kwestii dotyczącej charakteru pisma, bowiem jego redakcja mogła sugerować, zarówno iż jest to wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jak też nowy wniosek - w części dotyczącej umorzenia kwoty głównej. Żądanie umorzenia odsetek skarżący zawarł już bowiem uprzednio w piśmie z ... stycznia 2006 r. Zatem potraktowanie prośby skarżącego o umorzenie zadłużenia jako wniosku inicjującego nowe postępowanie było niedopuszczalne bez uprzedniego wyjaśnienia kwestii dotyczącej charakteru pisma skierowanego do organu. Prezes KRUS obowiązany był do wyeliminowania wszelkich wątpliwości zwłaszcza, że żądanie strony wyznacza przedmiot postępowania. Bez dokładnego jego sprecyzowania nie sposób określić właściwego trybu jaki winien mieć zastosowanie w sprawie. Tylko po wyjaśnieniu powyższego organ mógł podjąć prawidłową decyzję dotyczącą sposobu rozpatrzenia pisma zainteresowanego. Nie można bowiem wykluczyć, iż wniosek należało - w części dotyczącej umorzenia odsetek - rozpoznać w trybie art. 138 k.p.a., natomiast w części odnoszącej się do umorzenia kwoty głównej, określonej przez wnioskodawcę jako "zadłużenie" - rozpoznać zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Nie sposób również ocenić - bez uprzedniego uściślenia żądania, a tym samym przedmiotu postępowania - czy pismo skarżącego, w istocie było nowym wnioskiem inicjującym postępowanie. W sprawie niniejszej organ sam dokonał oceny charakteru żądania co - w ocenie Sądu - było niedopuszczalne. Zauważyć należy, iż w wyroku z 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90 (ONSA 1990, Nr 2-3, poz.47) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż: "Stosownie do art. 61 § 1 KPA żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości - sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji". Bowiem o tym jaki charakter ma pismo, decyduje wola strony zaś w przypadku jakichkolwiek wątpliwości organ ma obowiązek rzeczywistą wolę strony wyjaśnić. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wskazówek (wyrok NSA z 17 września 1992 r., III SA 949/92 w: A. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8 str. 363). Wskazać również należy, iż wydając zaskarżoną decyzję, Prezes KRUS związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA z dnia ... września 2006 r., III SA/Wa .../06, uchylającym decyzję Prezesa KRUS z ... kwietnia 2006 r. oraz poprzedzająca ją decyzję z ... marca 2006 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej. Zatem granice związania orzeczeniem sądu wyznaczone są przez elementy stanowiące o tożsamości sprawy, wśród których decydujące znaczenie mają podstawy powstania stosunku prawnego - podstawa prawna i przesłanka faktyczna. Istotna zmiana, któregoś z tych elementów, powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą wymagającą rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania nowego aktu, w której formalnie nie obowiązuje organów administracyjnych związanie orzeczeniem sadu administracyjnego. W niniejszej sprawie Prezes KRUS nie ustalił ponad wszelką wątpliwość, czy skarżący rozszerzając żądanie, wnioskiem z ... marca 2007 r., istotnie zainicjował nową sprawę, w której organ nie był już związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania - zawartymi w wyroku z ... września 2006 r. - czy też w części dotyczącej umorzenia odsetek, wniosek ten stanowił środek odwoławczy od decyzji z ... lutego 2007 r. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż błędne przyjęcie przez organ administracyjny pojawienia się nowej sprawy i nieuwzględnienie wiążących go elementów orzeczenia sadu administracyjnego stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. Podnieść należy, iż Prezes KRUS, decyzją z ... maja 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia ... marca 2007 r., wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku, którego żądanie nie określało wprost przedmiotu postępowania, szczególnie w kontekście treści wniosku z ... stycznia 2006 r. W związku z powyższym Sąd uznał za zasadnie uchylenie również decyzji z ... maja 2007 r. jako utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie wydane w wyniku nienależycie przeprowadzonego postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien przede wszystkim należycie wyjaśnić kwestię żądania strony, zawartego we wniosku z ... marca 2007 r., tak aby możliwym był ustalenie - ponad wszelką wątpliwość - czy i w jakim zakresie wniosek ma charakter pisma odwoławczego, czy też wolą skarżącego było wszczęcie nowego postępowania administracyjnego. Ponadto zaznaczyć należy, iż przy ewentualnym rozpatrywaniu wniosku - w części dotyczącej żądania umorzenia odsetek, organ zawiązany jest rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z ... września 2006 r. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na uwadze, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, orzekł jak w sentencji.