V SA/Wa 193/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant - spec. Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu pomocy z zastrzeżeniem dopełnienia warunków z tytułu działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom"; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2015 roku; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez K. M. (dalej: Strona lub Skarżący) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR lub organ odwoławczy) z [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR lub organ I instancji) z [...] listopada 2015 r. nr [...] o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o przyznaniu pomocy z tytułu ,,Ułatwiania startu młodym rolnikom’’ z zastrzeżeniem dopełnienia warunków. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Dyrektor Oddziału ARiMR przyznał Stronie pomoc z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" w wysokości 100 000 zł, z zastrzeżeniem dopełnienia - w terminie nie dłuższym niż 180 dni od dnia doręczenia decyzji, jednak nie później, niż do dnia 30 września 2015 r. – m. in. warunku: nabycia lub wejścia w posiadanie gospodarstwa wskazanego w biznesplanie, o powierzchni użytków rolnych nie mniejszej niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju, tj. [...] ha, oraz nie większej niż 300 ha/ zniesienia współwłasności lub współposiadania budynków i budowli znajdujących się w gospodarstwie, wykorzystywanych do produkcji rolnej, oraz użytków rolnych wykorzystywanych do prowadzenia działalności rolniczej. W dniu [...] września 2015 r. Skarżący złożył wniosek o płatność w ramach powyższego działania wraz z załącznikami, między innymi: - umową dzierżawy z [...] września 2015 r. na mocy, której M. M. i M. M. (wydzierżawiający) oddają w dzierżawę Stronie (dzierżawca) - całe swoje udziały wynoszące po 1/3 każdy z nich do gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha położonego w miejscowości S. oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...]. Następnie pismem z [...] października 2015 r., Dyrektor Oddziału ARiMR wezwał Skarżącego do złożenia wyjaśnień i dokumentów w zakresie spełnienia powyżej wskazanego warunku z zastrzeżeniem dopełnienia którego przyznano Skarżącemu pomoc. W odpowiedzi na wezwanie Strona przedłożyła między innymi: aneks do umowy dzierżawy z dnia [...] września 2015 r. z którego wynika, że M. M. i M. M. oddają w dzierżawę Skarżącemu działkę gruntu oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] o obszarze [...] ha położoną w miejscowości S. oraz umowę o dział spadku z [...] października 2015 r. z której wynika że Skarżący nabył na wyłączną własność działkę w obrębie S. oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] o obszarze [...] ha. Decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził wygaśnięcie decyzji o przyznaniu Stronie pomocy z zastrzeżeniem dopełnienia warunków z tytułu ,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’. W podstawie prawnej wskazano art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (aktualnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania ,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’ objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 201 ze zm.; dalej: rozporządzenie krajowe). W ocenie organu I instancji weryfikacja pod względem formalnym oraz merytorycznym przedłożonych przez Skarżącego dokumentów wykazała, że Skarżący w terminie określonym w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej, pozostawał dalej współwłaścicielem działek do przejęcia których został zobowiązany. Oznacza to, że Skarżący nie spełnił warunku określonego w § 2 ust.1 pkt 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia krajowego. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący stwierdził, że spełnił wymogi określone w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej i wniósł o wypłatę tej pomocy. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR, utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] listopada 2015 r., powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na podstawie decyzji Dyrektora ARiMR z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Strona została zobowiązana m. in. do nabycia gospodarstwa rolnego o pow. użytków rolnych nie mniejszych niż [...] ha. Decyzja ta została doręczona Stronie w dniu [...] sierpnia 2015 r. i tym samym ostateczny termin na dopełnienie warunków, upłynął w dniu [...] września 2015 r. (zgodnie z § 15 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego). Powołując się na treść § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret pierwsze oraz trzecie, § 3 ust. 5 oraz § 15 ust. 3 rozporządzenia krajowego, organ odwoławczy zauważył, że do wyliczenia czy Strona spełniała warunek objęcia gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych nie mniejszych niż [...] ha nie mogą zostać doliczone grunty rolne będące we współwłasności lub współposiadaniu z wyjątkiem małżeńskiej wspólności majątkowej. Prezes ARiMR przypomniał, że wraz z wnioskiem o płatność Skarżący dostarczył umowę dzierżawy z [...] września 2015 r. z której wynika, iż M. M. i M. M. (wydzierżawiający) oświadczają, że oddają w dzierżawę K. M. (dzierżawcy) całe swoje udziały wynoszące 1/3 każdy z nich do gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha położonego w miejscowości S. oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] i [...]. W związku z powyższym Dyrektor Oddziału ARiMR w dniu [...] października 2015 r. wezwał Stronę o dostarczenie miedzy innymi dokumentu potwierdzającego powierzchnię użytków rolnych, np. wypisów z rejestru gruntów na działki położone w miejscowości S. oznaczone w ewidencji gruntów jako działki [...] i [...]. Oceniając dokumenty w postaci: umowy o dział spadku oraz aneks do umowy dzierżawy z [...] września 2015 r. - przedłożone przez Skarżącego w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z [...] października 2015 r. – Prezes ARiMR stwierdził, że Skarżący na dzień [...] września 2015 r. nadal pozostawał współwłaścicielem użytków rolnych przedmiotowej masy spadkowej i nie posiadał gospodarstwa rolnego o powierzchni nie mniejszej niż [...] ha bez współwłasności, gdyż grunty rolne we współwłasności nie podlegają wliczeniu do powierzchni gospodarstwa rolnego liczonego na potrzeby pomocy z tytułu działania ,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’. Jednocześnie wskazał, że Strona ubiegając się o pomoc w ramach powyższego działania potwierdziła znajomość przepisów obowiązujących w tym zakresie podpisując we wniosku stosowne oświadczenie. Organ odwoławczy podkreślił, że dzierżawa udziałów w działkach ewidencyjnych nie powoduje zniesienia współwłasności a Strona zniosła jedynie współposiadanie poprzez zawarcie ww. umów. W tym kontekście argument Strony, zawarty w odwołaniu, dotyczący oceny czy Strona w istocie kieruje gospodarstwem rolnym pozostaje bez wpływu na ostateczną ocenę wypełnienia warunków wypłaty pomocy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Skarżący zarzucił decyzji Prezesa ARiMR z [...] grudnia 2015 r. naruszenie przepisów prawa materialnego: § 2 ust. 1 pkt 1 lit.a tiret 3 w związku z § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia krajowego polegające na jego błędnej wykładni skutkującej uznaniem, że dla spełnienia warunków od których zależy przyznanie pomocy finansowej koniecznym było uzyskanie przez Skarżącego wyłącznego prawa własności do gospodarstwa rolnego wskazanego w biznesplanie, w sytuacji kiedy z treści w/w przepisów wynika, iż wystarczającym kryterium przyznania beneficjentowi pomocy finansowej jest wejście w wyłączne posiadanie gospodarstwa rolnego; § 17 ust. 2 rozporządzenia krajowego polegające na jego błędnym zastosowaniu, w sytuacji gdy Skarżący spełnił wszystkie warunki, z zastrzeżeniem których została wydana decyzja o przyznaniu pomocy, co poskutkowało niewłaściwym stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji. W motywach skargi wskazano, że z treści przedłożonych przez Skarżącego dokumentów wynika, że Skarżący przed dniem [...] września 2015 r. stał się wyłącznym posiadaczem gospodarstwa rolnego składającego się z działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...] i [...], które objęte były biznesplanem i wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej. Pomimo tego organ stwierdził, że Skarżący w celu skutecznego spełnienia warunków przyznania pomocy winien nabyć nieruchomości gruntowe na wyłączną własność co nie wynika w żadnym razie z treści § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia krajowego. Przepis ten odsyła do warunków opisanych w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret 1 i 3 rozporządzenia krajowego, w których jest mowa o gospodarstwie rolnym nie będącym przedmiotem współwłasności lub współposiadania. Prawidłowa interpretacja powyższego przepisu prawa prowadzi do wniosku, że beneficjent aby uzyskać pomoc winien legitymować się posiadaniem jednego z w/w tytułów prawnych, tzn. może on być wyłącznym posiadaczem lub wyłącznym właścicielem gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga sprawę w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie powodem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] sierpnia 2015 r. o przyznaniu Skarżącemu pomocy z tytułu działania ,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’ były ustalenia poczynione przez organy obu instancji co do utrzymania do dnia [...] września 2015 r. współwłasności działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...] i [...], które to działki miały wejść w skład gospodarstwa rolnego Skarżącego. Zgodnie bowiem z powyższą decyzją, w terminie nie późniejszym niż do dnia [...] września 2015 r., Skarżący miał dopełnić warunek nabycia lub wejścia w posiadanie gospodarstwa rolnego wskazanego w biznesplanie o powierzchni nie mniejszej niż [...] ha oraz zniesienia współwłasności lub współposiadania użytków rolnych wykorzystywanych do prowadzenia działalności rolniczej. Jednocześnie organy powołały się na treść § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze oraz trzecie rozporządzenia wykonawczego stanowiącego, że pomoc finansowa w ramach działania ‘’Ułatwianie startu młodym rolnikom’’ jest przyznawana osobie fizycznej, która do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie prowadziła działalności rolniczej i po raz pierwszy rozpocznie prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego, jeżeli w wymaganym okresie budynki i budowle znajdujące się w gospodarstwie, wykorzystywane do produkcji rolnej, oraz użytki rolne w gospodarstwie wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej nie będą stanowiły przedmiotu współwłasności lub współposiadania z wyłączeniem małżeńskiej wspólności majątkowej. Wymóg spełnienia warunku nabycia lub wejścia w posiadanie gospodarstwa wskazanego w biznesplanie, spełniającego warunki, o których mowa w powyższym przepisie, wynika wprost z § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Opierając się na istniejącej współwłasności działek nr [...] i [...] Prezes ARiMR uznał za nieistotną kwestię dotyczącą faktycznego kierowania przez Skarżącego gospodarstwem rolnym. Kwestia ta nie została wzięta pod uwagę także przez organ orzekający w pierwszej instancji o wygaśnięciu decyzji o warunkowym przyznaniu pomocy. Odnosząc się do powyższego stanowiska organów Sąd zauważa, że przepisy prawa krajowego dotyczące rozdziału środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich są ustanowione w wyniku dostosowania prawa krajowego do prawa unijnego, tj. rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L 227 z dnia 21 października 2005 r.; dalej: rozporządzenie nr 1698/2005). Organy orzekające w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu Skarżącemu pomocy przy dokonywaniu wykładni uregulowań krajowych pominęły treść art. 22 rozporządzenia nr 1698/2005. Zgodnie z art. 22 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia wsparcia, o którym mowa w art. 20 lit. a ) ppkt ii), udziela się osobom które mają mniej niż 40 lat oraz po raz pierwszy podejmują działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący gospodarstwem. W ocenie Sądu ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie wykonawcze muszą być interpretowane zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005, bowiem wsparcie dla młodych rolników z EFRROW powinno być udzielane w granicach podmiotowych określonych rozporządzeniem unijnym. Wsparcie to nie może przekraczać granic zakreślonym rozporządzeniem, a także nie powinno być udzielane w zakresie węższym niż to określa art. 22 rozporządzenia nr 1698/2005. (wyrok NSA z 8 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 809/13 – dostępny, tak jak wyroki wskazane poniżej, na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2104/11, polskie organy powołane do rozdziału omawianej pomocy powinny tak interpretować i stosować przepisy prawa, aby nie dopuszczać do uzyskania pomocy przez osoby nie spełniające kryteriów jej przyznania oraz udzielać pomocy podmiotom uprawnionym. Dokonując wykładni przepisów prawa polskiego wydanych w celu realizacji uregulowań unijnych należy mieć zatem na względzie, że prawo unijne nie posługuje się pojęciem własności (współwłasnośći) ani posiadania (współposiadania), tylko ustanawia nowe kryterium ,,kierowania gospodarstwem rolnym’’, które to kryterium musi łączyć się z władaniem. Błędna interpretacja krajowych przepisów prawa materialnego, we wskazanym powyżej zakresie, doprowadziła do sytuacji w której organy orzekające w obu instancjach zasadniczo oparły swe rozstrzygnięcia na ustaleniu i twierdzeniu o pozostawaniu działek nr [...] i [...] (których nabycie lub wejście w posiadanie stanowiło warunek przyznania Skarżącemu pomocy) we współwłasności, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu analizy zebranego materiału dowodowego pod kątem zaistnienia istotnego w sprawie kryterium, tj. kierowania przez Skarżącego gospodarstwem rolnym. Stanowi to o naruszeniu również art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, który wymaga by organy orzekające w sprawie przyznania pomocy stały na straży praworządności oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały zebrany materiał dowodowy. Należy mieć na względzie, że rozwiązania unijne często wychodzą poza ramy cywilistyki, a w szczególności pomoc w rolnictwie związana jest z faktem bycia rolnikiem, nie zaś z prawem do gospodarstwa rolnego co oznacza, że decydującym kryterium jest władztwo nad gospodarstwem. Występujące w prawie polskim pojęcie posiadania gospodarstwa rolnego, musi być rozumiane w zgodzie z prawem unijnym, to jest przy przyjęciu, że posiadaniem są takie formy władztwa nad gospodarstwem rolnym, które przejawiają się w kierowaniu gospodarstwem rolnym (wyrok NSA z 17 lutego 2011 r. sygn. akt. II GSK 234/10). Zdaniem Sądu nie jest zatem trafne dokonywanie wykładni przepisów prawa krajowego dotyczących rozdziału pomocy unijnej wyłącznie w oparciu o literalne brzmienie tych przepisów i na tej podstawie interpretowanie zawężająco pojęcia ,,wejścia w posiadanie gospodarstwa rolnego’’, o którym mówi § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 17 października 2007 r. Ponownie rozpatrując wniosek Skarżącego o przyznanie płatności w ramach działania ,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’ organy zobligowane będą do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. Reasumując Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji wyroku.