V SA/Wa 1930/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Krajewska, Sędzia WSA Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA Dorota Mydłowska, , Protokolant Krzysztof Muszakowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Z.J. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi z 8 czerwca 2007 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Z. J. jest decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] maja 2007 r., znak sprawy: [...] utrzymująca w mocy decyzję z [...] marca 2007 r. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z 16 marca 2007 r. Z. J. wystąpił do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o "umorzenie odsetek od (...) zadłużenia oraz o przywrócenie przedawnionych składek za lata 1992 i 1993.". Uzasadniając wniosek wskazał na trudną sytuacje materialną. Podniósł, iż w latach 90. zaciągnął kredyt na rozwój gospodarstwa, "a odsetki (...) doprowadziły (...) gospodarstwo do upadku". Zaznaczył, iż miał wówczas na utrzymaniu [...] uczących się dzieci, a dochód zajmowany był przez komornika. W konsekwencji zalegał z płatnościami za wodę i prąd. Poinformował, że dopiero w 2004 r. podjął pracę (umowa o dzieło), co poprawiło sytuację materialną w jego rodzinie. Obecnie na jego utrzymaniu pozostaje jedno dziecko. Wskazał, że od kilku lat uprawia należące do niego grunty i otrzymuje dopłaty, a jego sytuacja staje się coraz lepsza. W związku z powyższym chciałby spłacić powstałe zadłużenie. "Mam odłożone w części zeszłoroczne i tegoroczne dopłaty bezpośrednie, troszkę pieniędzy pożyczyli mi rodzice, myślę że dorosłe pracujące dzieci również mi pomogą ale cała kwota wraz z odsetkami jest tak wielka i przewyższa nasze możliwości.". W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Prezes KRUS decyzją z [...] marca 2007 r., po rozpatrzeniu wniosku strony umorzył należności w części dotyczącej odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od stycznia 2006 r. do stycznia 2007 r. w kwocie [...] zł, i odmówił umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od lutego 1992 r. do kwietnia 2005 r., w kwocie [...] zł. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał treść art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. nr 7, poz. 25 ze zm.), zgodnie z którym Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowych i składkowych może m. in. umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Prezes Kasy wyjaśnił, że ze względu na zabezpieczenie należności poprzez wpis hipoteki przymusowej nie umorzono odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od lutego 1992 r. do kwietnia 2005 r. w kwocie [...] zł, natomiast umorzono odsetki od należności wolnych od zabezpieczenia hipotecznego, tj. za okres od stycznia 2006 r. do stycznia 2007 r. w kwocie [...] zł. Pismem z 16 kwietnia 2007 r. pan Z. J. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia odsetek od nieopłaconych składek "w całości lub jeśli to możliwe chociaż w 50 %.". Wskazał, iż w 1990 r. zaciągnął kredyt, który zamierzał spłacić z zysków jakie miało przynieść prowadzonego przez niego gospodarstwo. Jednakże spadek cen żywca i wzrost dodatkowych opłat na rzecz banku ("odsetki karne od niespłaconego kredytu wzrosły do prawie 200 %".) skutkowały tym, iż dochody z gospodarstwa były zajmowane przez komornika. Poinformował, iż jego gospodarstwo (około [...] ha) stanowią łąki i pastwiska oraz las zajmujący powierzchnię [...] ha, z którego jedyny dochód to opał. Natomiast grunty orne "niestety niskiej klasy", to zaledwie [...] ha. Choroby wśród hodowanych zwierząt oraz brak funduszy na zakup środków niezbędnych do prowadzenia gospodarstwa, doprowadziły niemalże do jego upadku. Wskazał, iż w 2002 r. rozpoczął prowadzenie własnej działalności gospodarczej, która nie przyniosła oczekiwanej poprawy jego sytuacji. Dopiero podjęcie pracy w firmie "U." w 2004 r. umożliwiło mu inwestycje w gospodarstwo "zagospodarowałem wszystkie użytki rolne, wyremontowałem ciągnik i część maszyn, dokupiłem nową kosiarkę rotacyjną i używaną prasę do siana i słomy, zwiększyłem stado bydła z jednej krowy do sześciu szt. bydła (...) oraz trzody chlewnej.". Jednocześnie zaznaczył, iż musi zgromadzić jeszcze znaczną część środków na remont dachu na oborze i budynku mieszkalnym oraz zakup siewnika zbożowego i innych maszyn. Podniósł, iż dzięki środkom jakie przyniosła m. in. sprzedaż drewna pozyskanego z należącego do niego lasu, dokonał spłaty zadłużenia z tytułu podatku rolnego, również zabezpieczonego przez wpis hipoteki przymusowej w wysokości [...] tys. zł natomiast odsetki za zwłokę ([...] tys. zł) w całości zostały umorzone przez Urząd Gminy w O. Obecnie zaś chciałby uregulować zaległości także wobec KRUS. Decyzją z [...] maja 2007 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., nr 7, poz. 25 ze zm.), wydał decyzję, której rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie były identyczne z treścią zawartą w decyzji pierwszoinstancyjnej. Pismem z 8 czerwca 2007 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. J. wniósł skargę na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2007 r. W motywach skargi wskazał, iż wydając zaskarżoną decyzję, organ orzekający nie odniósł się do jego sytuacji ekonomicznej. Podniósł, iż z wielkim trudem uzbierał sumę, która pokryje zadłużenie odnoszące się do należności głównych i nie stać go na "tracenie" zdobytych pieniędzy przez zaksięgowanie ich "najpierw na odsetki". Jeżeli zaś uiszczona suma przeznaczona zostanie na pokrycie kwoty należnej z tytułu odsetek za zwłokę, to skarżący nadal będzie dłużnikiem KRUS. Zauważył, iż wydana decyzja jest bezduszna, "bo jak inaczej mam traktować "wspaniałomyślne" umorzenie mi odsetek za zwłokę w płatności składek za rok 2006 na kwotę [...] złotych, przy pozostawieniu mi nie umorzonych odsetek za zwłokę w płatności aż [...] złotych z tytułu należności głównych (...).". Wskazał, iż w sprawie niniejszej nie został wzięty pod uwagę ważny interes zainteresowanego "ale jakaś hipoteka przymusowa, z której wynika, że mają być spłacone także odsetki.". Zauważył ponadto, że "Zdumiewające w tej sprawie jest (...) to, że Pani Dyrektor Oddziału Regionalnego KRUS w O. jest "sędzią w swojej własnej sprawie - podpisując drugą z kolei decyzję odmowną (...).". W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Na wstępnie trzeba jednak wskazać, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia ww. należności. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w tej sprawie decyzji z dnia [...]maja 2006 r. - nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja skarżącego, nawet jeśli byłaby uzasadniona, nie mogła spowodować umorzenia przez Sąd pochodnych należności składkowych. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Prezesa Kasy z dnia [...] maja 2007 r. Sąd uznał, że decyzja ta obarczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem. Ocenę taką Sąd sformułował mając na względzie stan faktyczny i prawny, jaki towarzyszył decyzji w dacie jej podjęcia. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. Prezes Kasy, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i art. 55 tej ustawy. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 6 pkt 13b u.u.s.r. przez "należności z tytułu składek" rozumie się składki, należne od nich odsetki i koszty upomnienia. Z kolei według art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 k.p.a., są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Prezes Kasy. W rezultacie stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa Kasy w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozumianych jak wyżej, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji tego przepisu w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przenosząc wskazane uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja Prezesa Kasy z dnia [...] maja 2007 r. stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie przepisów art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Kasy, w wyniku ponownego rozpatrzenie sprawy, we wstępie i sentencji powyższej decyzji stwierdził: "umarzam należność w części tj. odsetki od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 2006.1-2007.1 w kwocie [...] zł; nie umarzam należności w części, tj. odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres 1992.2-2005.4 r. w kwocie [...] zł.". Treść sentencji ww. decyzji prowadzi do konkluzji, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Kasy w ogóle nie wypowiedział się o "losach" decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2007 r. mimo, iż bez wątpienia rozpatrywał pismo skarżącego, (data wpływu do organu w dniu 16 kwietnia 2007 r.) które traktował jako wniosek w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy załatwionej już wcześniej decyzją z [...] marca 2007 r. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, Prezes Kasy uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W takim przypadku organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 winien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie." (wyrok NSA z 15 sierpnia 1985 r., III SA 730/85, Komentarz do art. 138 Kodeksu Postępowania Administracyjnego; B. Adamiak, J. Borkowski, Legalis). Powyższe nie oznacza jednak konieczności powtórzenia treści sentencji decyzji organu pierwszej instancji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Rozwiązania takiego nie przewiduje bowiem omówiony powyżej art. 138 § 1 k.p.a. Jeżeli w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji jest prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości, to wydaje on rozstrzygnięcie merytoryczne i utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, nie zaś przytacza treść rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Omawiany przepis nie przewiduje bowiem takiej możliwości. Ponadto skarżący słusznie zauważył, iż w sprawie w niniejszej, decyzję z dnia [...] marca 2007 r. podpisała z upoważnienia Prezesa Kasy Dyrektor I. K. Ta sama osoba podpisała również decyzję z dnia [...] maja 2007 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem sądu orzekającego powyższa zasada znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (lub członka organu kolegialnego), orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w rybie art. 127 § 3 k.p.a., była przedmiotem wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie. Przeważa pogląd, że w takim postępowaniu podlega wyłączeniu zarówno pracownik organu administracji, jak również członek organu kolegialnego biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy ( np. wyroki NSA z dnia 11 września 2002 r. sygn. akt V S A 2535/01, z dnia 15 stycznia 2003 r. sygn. akt V SA 1313/02, z dnia 28 lutego 2003r., uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, oraz M.Jaśkowska, A.Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s.222). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r. II S.A. 2616/93, ONSA 1995, NR 1 poz.34). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 k.p.a. Wreszcie istotne jest, iż przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005r. sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. Zaznaczyć należy, iż wskazane wady zaskarżonej decyzji sprawią, iż przedwczesną byłaby wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organy rentowe oceny istnienia przesłanek umorzenia należności obciążających skarżącego oraz ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącego o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Prezesa Kasy. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji.