V SA/Wa 1937/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Cezary Kosterna, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T.H. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia ... czerwca 2014 r. nr ... w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz T.H.. kwotę ... zł (... złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez T.H. (dalej: Skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... czerwca 2014 r., nr ..., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. nr ... z dnia ... kwietnia 2014 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Zawiadomieniem Nr ... z dnia ... marca 2014 r. T. H. została poinformowana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na podstawie decyzji Nr ,,, z dnia 25 listopada 2009 r. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. w dniu ... kwietnia 2014 r. wydał decyzję Nr ... o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ustalając do zwrotu kwotę płatności w wysokości ... zł z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej. Od przedmiotowej decyzji T. H. złożyła odwołanie, w którym zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 oraz prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8 oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania T. H. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia ... kwietnia 2014 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie decyzją Nr ... z dnia ... czerwca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ w uzasadnieniu wskazał, iż płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2009, przyznane T. H. decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. Nr ... z dnia ... listopada 2009 r. w łącznej wysokości ... zł, zostały w dniu 10 grudnia 2009 r. przekazane na rachunek bankowy wskazany przez Stronę skarżącą we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Jednakże w dniu ... października 2012 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie wydał decyzję Nr ..., w której stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G., a następnie w dniu ... października 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wydał decyzję Nr ..., na mocy której Skarżącej została przyznana płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w łącznej wysokości ... zł. Powyższe oznacza, jak podkreślił organ, iż różnica między kwotą płatności przekazaną na rachunek Strony skarżącej w dniu 10 grudnia 2009 r. na mocy pierwotnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. Nr ... z dnia ... listopada 2009 r., a należną Skarżącej kwotą płatności za rok 2009 określoną w ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ Nr ... z dnia ... października 2013 r. stanowi płatności pobrane nienależnie i wynosi ... zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej. Powyższe – zdaniem Dyrektora OR - uzasadniało wszczęcie z urzędu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a następnie wydanie w dniu ... kwietnia 2014 r. decyzji Nr ... o ustaleniu T. H. kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. W skardze z dnia 9 lipca 2014 r. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... czerwca 2014 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżąca zaskarżyła w całości tę decyzję, zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), tj: art. 73 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE), nr 73/2009, a także wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3 t. 44, str. 243 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że w stosunku do skarżącej ma zastosowanie obowiązek zwrotu płatności określony w art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Nr 796/2004, 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), tj.: • art. 7 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przy czym naruszenie tej zasady polegało na tym, że organ nie doprowadził do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i orzekł wg stanu faktycznego, który w dacie wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej nie istniał, nie istniał on również w dacie wydania poprzedzającej ją decyzji nr ... Organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny sprawy według chwili wydania decyzji administracyjnej. Reguła ta odnosi się także do oceny stanu prawnego sprawy. Rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym polega na zastosowaniu obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą organy orzekły w sprawie wniosku z 2009r. a więc złożonego cztery lata wcześniej pomijając fakt, że w dacie wydania decyzji z 2014r. producent nie był już posiadaczem areału uprawniającego go do otrzymania jednolitej płatności w świetle art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powyższe doprowadziło z kolei do określenia nienależnej kwoty pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kwocie ... zł; • art. 8 k.p.a. kształtującego zasadę zaufania do organów administracji publicznej. Zasada ta została naruszona przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ponieważ w obu tych decyzjach organy pominęły całokształt okoliczności sprawy - a w szczególności fakt unieważnienia z urzędu decyzji ws. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po 3 latach od jej wydania. Podstawą unieważnienia ww. decyzji było rażące naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego przy jej wydaniu. Wydanie zaskarżonej decyzji prowadzi do przerzucenia ciężaru skutków unieważnienia decyzji organu na stronę działającą w dobrej wierze co do prawidłowości działania organu poprzez nałożenie na stronę obowiązku zwrotu nienależnej płatności orzeczonego decyzją nr ... oraz utrzymującą ją w mocy decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie nr ...; • art. 105 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji i nieumorzenie postępowania w pierwszej instancji pomimo bezprzedmiotowości tego postępowania wynikającej ze zmiany stanu faktycznego sprawy. Organ pominął okoliczności, że postępowanie musi być uznane za bezprzedmiotowe wskutek ustania stanu faktycznego podlegającego uregulowaniu przez organ administracji w drodze decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób, które miał wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Zasady i tryb postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE), nr 73/2009, a także wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3 t. 44, str. 243 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem Komisji (WE) 796/2004), a w szczególności art. 73 tego rozporządzenia. Organy w obydwu zaskarżonych decyzjach powołały się na treść cyt. przepisu, zgodnie z którym obowiązek zwrotu dokonania nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu (lub innego organu) oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Dyrektor OR ARiMR w Warszawie w treści uzasadnienia swojej decyzji stwierdził, że - jak zdaniem tego organu słusznie zauważyła Strona skarżąca w swoim odwołaniu - w rozpatrywanej sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, przyznane na podstawie decyzji Nr ... z dnia ... listopada 2009 r., przekazane na rachunek bankowy T. H. w dniu 10 grudnia 2009 r., wynikały z pomyłki ARiMR. Przy wydaniu przedmiotowej decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. nie rozpatrzył bowiem w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W konsekwencji stanowiło to podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie Nr ... z dnia ... października 2012 r. Jednakże - zdaniem Dyrektora - w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika, bowiem T. H., składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 podpisała oświadczenie, że zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, co oznacza, że we wniosku o przyznanie płatności powinna zadeklarować grunty kwalifikujące się do objęcia płatnościami, tj. grunty spełniające kryteria, o których mowa w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, obejmujące m.in. grunty rolne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, a także elementy krajobrazu podlegające zachowaniu w obrębie działki rolnej obejmujące: drzewa będące pomnikami przyrody (objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody), oczka wodne o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m2 oraz rowy do 2 m szerokości. Maksymalny obszar kwalifikowany jest więc uznawany jako różnica pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej, a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (drogi, nieużytki). Jest to więc powierzchnia odpowiadająca powierzchni rzeczywistej. Składając zatem wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 T. H. powinna podać powierzchnie działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. Jeżeli więc Skarżąca zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 powierzchnię wykraczającą poza powierzchnię rzeczywistą spełniającą kryteria, o których mowa wyżej, nie została spełniona przesłanka uzasadniająca odstąpienie od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności jest zależne od woli strony, tak więc jej podstawowym obowiązkiem jest staranne i rzetelne wykazanie okoliczności warunkujących spełnienie przesłanek do przyznania dopłat. Informacje podane przez stronę we wniosku są bowiem dla organu administracji wiążące i stanowią podstawę do jego oceny, w szczególności w zakresie deklarowanych powierzchni gruntów rolnych. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej w tej sprawie dokonały wadliwej interpretacji cyt. przepisu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004, nie dostosowując jego zapisów do realiów rozpoznawanej sprawy. Organ II instancji ograniczył się bowiem tylko do ogólnego stwierdzenia, iż strona składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 podpisała oświadczenie, że zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, co oznacza, że we wniosku o przyznanie płatności powinna zadeklarować grunty kwalifikujące się do objęcia płatnościami, przy czym organ nie wyjaśnił, jak ta sytuacja przekłada się na treść cyt. przepisu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004. Analiza zaistnienia przesłanek wyłączających zwrot pobranych kwot ma bowiem na celu stwierdzenie, czy rolnik mógł wiedzieć o błędzie organu, a zatem przedmiotem badania jest stan faktyczny w odniesieniu do pewnego stanu obiektywnego. W tej kwestii kilkukrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny (patrz: np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 672/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd rozpoznając niniejszą sprawę w pełni podziela prezentowane poglądy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można stosować surowszych kryteriów przy ocenie możliwości wykrycia błędu przez rolnika niż kryteria przyjęte w stosunku do oceny pomyłki organu. W sytuacji, gdy organ dysponował załączonymi do wniosku dokumentami, a mimo to przyznał płatność w wyższej wysokości, nie można wymagać od rolnika, aby błąd ten mógł zostać przez niego wykryty. Skarżąca działała w dobrej wierze załączając do wniosku prawidłowe dokumenty. W takim stanie faktycznym sprawy nie można obarczyć odpowiedzialnością za to strony skarżącej, przyjmując w stosunku do niej wyższy miernik staranności, niż wobec pracowników organu. Nie można też uznać za prawidłowe stanowisko organu, że wystarczającym dla przyjęcia, że błąd mógł zostać wykryty przez rolnika jest złożone przez niego oświadczenie o znajomości procedury określającej zasady uzyskania płatności, bowiem obowiązek znajomości procedur ciąży w znacznie większym stopniu na organach, które je stosują, niż na osobie zajmującej się produkcją rolną. NSA podkreślił przy tym, że jeżeli strona nie legitymuje się wykształceniem prawniczym ani administracyjnym, brak jest jakichkolwiek podstaw, aby wymagać od Strony skarżącej lepszej znajomości przepisów prawnych (w tym unijnych), niż od pracowników organów orzekających w sprawie. Zestawiając z jednej strony rolnika a z drugiej profesjonalny organ administracji trudno jest oczekiwać, aby ten rolnik otrzymując pozytywną decyzję w sprawie przyznania płatności miał obowiązek podjęcia kroków w kierunku sprawdzenia, czy wydana decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro zgodnie z treścią art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, obowiązek zwrotu dokonania nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika, w sprawie zaś nie wykazano, że spełniona została przesłanka, iż błąd jest tego rodzaju, że mógł być wykryty przez rolnika, zarzut naruszenia omawianego przepisu jest jak najbardziej zasadny. Mając na uwadze powyższe organy przy rozpoznawaniu sprawy Skarżącej winny stosować wyżej wskazaną interpretację przepisów prawa materialnego. Odnośnie podnoszonych przez Skarżącą w treści skargi zarzutów co do naruszenia przepisów prawa procesowego, w tym art. 7 i art. 8 k.p.a., należy wskazać, że wyeliminowanie decyzji z przyczyn naruszenia przepisów prawa materialnego uniemożliwia realną ocenę naruszenia przez organ zasad wynikających z tych przepisów, albowiem dopiero prawidłowo zastosowany przez organ przepis art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 doprowadzi do zgodnego z prawem rozstrzygnięcia kwestii, czy Skarżąca będzie zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych płatności. Ta sama argumentacja stoi za nierozpoznaniem przez Sąd zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 105 k.p.a., albowiem jest przedwczesna z uwagi na powyższe. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję, jak również orzekł o wstrzymaniu jej wykonania na mocy art. 152 p.p.s.a O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.