V SA/Wa 1939/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant - st. sekr. sąd. Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej: skarżącą), jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2011 r., nr [...], którym utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z [...] maja 2011 r., którym zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez skarżącą nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni 45,7372 ha. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Spółka wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnych o pow. 41,6972 ha, położonych w [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 38,71 ha i [...] o pow. 2,9872 ha, oraz nieruchomości rolnych o pow. 4,04 ha, położonych w [...], oznaczonych jako działki nr [...]o pow. 0,96 ha, [...]o pow. 2,4 ha i [...]o pow. 0,68 ha, w gminie [...], woj. [...], stanowiących własność I. i M. małż. [...]. Stosownie do przepisów o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się pismem z 14 marca 2011 r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Postanowieniem z [...] maja 2011 r. Minister Rolnictwa zgłosił sprzeciw. Uzasadniając swoje stanowisko Minister wskazał, że w świetle ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały na terenie gminy, w której położona jest nabywana nieruchomość rolna. Wnioskująca spółka tych wymogów nie spełnia, a tymczasem z opinii [...] Izby Rolniczej z [...] kwietnia 2011 r. wynikało, że miejscowy rolnik indywidualny, który zna przydatność rolniczą omawianych nieruchomości, jest zainteresowany nabyciem tych nieruchomości, jeśli zostaną one wystawione do sprzedaży na licytacji w ramach egzekucji komorniczej. Wnioskiem z 23 maja 2011 r. skarżąca zwróciła się do Ministra Rolnictwa o ponowne rozpatrzenie sprawy i wyrażenie zgody na nabycie przedmiotowej nieruchomości. We wniosku podkreśliła, że właściciele nieruchomości od niemal dwóch lat bezskutecznie usiłują zbyć te nieruchomości i spłacić wierzycieli oraz że żaden miejscowy rolnik nie zgłosił się do właścicieli z zamiarem nabycia omawianych nieruchomości. Wnioskująca spółka zamierza nabyć te nieruchomości, aby ich właściciele mogli spłacić zadłużenie, a następnie nieruchomości zostaną sprzedane i nie zostanie zmienione ich rolnicze przeznaczenie. Skarżąca pismem z 20 czerwca 2011 r. nadesłała zmienione stanowisko [...] Izby Rolniczej z [...] czerwca 2011 r. stwierdzające, że zaplanowana czynność przeniesienia własności nie narusza interesu rolnictwa, pozwoli na kontynuowanie produkcji rolnej przez M. i I. S. oraz utrzymanie wielu stanowisk pracy. Utrzymując swoją decyzję w mocy, Minister Rolnictwa wyjaśnił, że zgłosił sprzeciw na nabycie przedmiotowej nieruchomości rolnej, ponieważ wydaniu zezwolenia na nabycie tej nieruchomości sprzeciwiają się względy polityki społecznej. Minister Rolnictwa, będąc organem współdziałającym na podstawie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, uwzględnia bowiem nie tylko przedmiot sprawy administracyjnej, ale także zakres swoich zadań. W szczególności Minister, działając jako organ współdziałający na podstawie art. 1 ust. 1 i 1a ustawy z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 k.p.a. do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Zgodnie z przepisami ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały w gminie na terenie której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej. Tymczasem z akt sprawy wynika, że podstawowym przedmiotem działalności skarżącej spółki jest produkcja i dostawa produktów i usług rolnych, spożywczych, finansowych oraz przemysłowych. Skarżąca spółka nie spełnia tych warunków, a zatem nabycie przez nią omawianych gruntów rolnych byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa. W skardze z 5 sierpnia 2011 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka wnosiła o uchylenie postanowienia Ministra Rolnictwa z [...] lipca 2011 r. i poprzedzającego postanowienia z [...] maja 2011 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. błędną wykładnię norm prawa materialnego, poprzez uznania, że jedyną formą realizacji zasady prawnej ochrony interesu społecznego poprzez prawidłowe kształtowanie ustroju rolnego, w obrocie nieruchomościami rolnymi jest umożliwienie nabywania takich nieruchomości przez rolników prowadzących gospodarstwa rodzinne, posiadających jednocześnie kwalifikacje rolnicze oraz jednocześnie zamieszkujących w gminie na terenie której położona jest część nieruchomości; 2. niewskazanie istotnych przesłanek postanowienia w treści uzasadnienia; 3. naruszenie norm prawa formalnego, poprzez niezastosowanie przez Ministra Rolnictwa normy art. 7 k.p.a., w szczególności poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza zmiany w toku postępowania stanowiska [...] Izby Rolniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Dokonując oceny poszczególnych zarzutów skargi stwierdzić należy, iż zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) polegający na naruszeniu przez organ przepisów postępowania to jest art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zakreślają merytorycznego zakresu oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale jest rzeczą oczywistą, iż dotyczyć ona powinna tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu orzekającego, czyli w tym konkretnym wypadku szeroko pojętymi zagadnieniami z zakresu kształtowania ustroju rolnego państwa. Taki zakres badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wyznacza art. 23 ust. 1 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.), zgodnie z którym dział "rozwój wsi" obejmuje m.in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Oczywistym jest przy tym to, że Minister zobligowany jest dokonać oceny transakcji pod kątem leżących w jego kompetencjach ustawowych: kształtowania ustroju rolnego państwa i ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Ponieważ ustawodawca przewidział możliwość nabywania przez cudzoziemców nieruchomości rolnych i nie wskazał, że mogą być one nabywane wyłącznie w celu prowadzenia działalności rolniczej, a jedynie poddał tego rodzaju transakcje kontroli ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz wskazał w art. 1a ust. 6 ustawy z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, że nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, to właśnie minister powinien w każdym konkretnym stanie faktycznym rozważyć czy przeniesienie własności wskazanej nieruchomości rolnej nie jest sprzeczne z powierzoną mu ochroną gruntów przeznaczonych na cele rolne albo z kształtowaniem ustroju rolnego państwa, a nie tylko autorytatywnie stwierdzić, że nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa. Poza tym Minister Rolnictwa, załatwiając sprawę, ma kierować się ogólną dyrektywą wynikającą z art. 7 k.p.a., a zatem powinien uwzględnić interes ogólny i słuszny interes obywatela. Bowiem rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego, co nie oznacza dowolności i wymaga przedstawienia motywów, którymi kierował się przy podejmowaniu postanowienia. Nie może on domniemywać kolizji obu interesów, tj. interesu społecznego (ogólnego) i słusznego interesu obywatela, ani też nie można uznać a priori pierwszeństwa interesu społecznego przed indywidualnym. Tym bardziej, że z art. 7 k.p.a. wynika domniemanie pozytywnego (zgodnego z wnioskiem strony) rozstrzygnięcia danej kwestii, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu (por. wyrok NSA z 29 maja 1996 r., sygn. akt SA/Sz 1548/95, OSP 1997/7-8 poz. 137). Mając na uwadze powyższe uwagi Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie organ w postanowieniu I instancji wskazał, że zgłoszeniem sprzeciwu przemawiały negatywna opinia [...] Izby Rolniczej z [...] kwietnia 2011 r., z której wynikało, że nabyciem przedmiotowych gruntów rolnych zainteresowany jest miejscowy rolnik indywidualny, a także to, iż skarżąca spółka zamierzała nabyć te grunty w celu innym niż rolniczy, co jest sprzeczne jest z interesem rolnictwa, a więc również z interesem społecznym. Natomiast w postanowieniu II instancji organ, utrzymując zaskarżone postanowienie, jako jedyny argument przytoczył to, że podstawowym przedmiotem działalności skarżącej spółki jest produkcja i dostawa produktów i usług rolnych, spożywczych, finansowych i przemysłowych, przez co spółka nie spełnia warunków preferowanego rolnika, a zatem nabycie przez nią omawianych gruntów rolnych byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa. Przedstawione stanowisko organu wyraźnie wskazuje, że Minister wydając postanowienie II instancji oparł się innych okolicznościach, niż pierwotnie, kładąc nacisk na przedmiot działalności skarżącej spółki. Pomijając to, że skarżąca spółka w profilu działalności ma także wpisaną działalność rolniczą (m.in. uprawę zbóż, roślin przemysłowych i warzyw), co wynika z wpisu z KRS spółki. To dodatkowo Minister całkowicie odstąpił od oceny przedstawionej na etapie odwoławczym opinii [...] Izby Rolnej z [...] czerwca 2011 r., która zmieniła swoje negatywne stanowisko i w szerokim, szczegółowym uzasadnieniu wyraziła przekonanie, że za nabyciem nieruchomości przez skarżącą spółkę "przemawia interes rolnictwa, gdyż transakcja ta pozwoli na dalsze kontynuowanie produkcji rolnej przez znaczącego w regionie producenta rolnego i pozwoli na utrzymanie wielu stanowisk pracy". Ponadto organ nie wyjaśnił, czy rzeczywiście istnieją rolnicy zainteresowani nabyciem przedmiotowej nieruchomości rolnej, z uwagi na brak w aktach sprawy powołanej w postanowieniu I instancji oferty rolnika, a także nie ustosunkowanie się do deklaracji skarżącej spółki, że nie ma woli zbycia tej nieruchomości rolnej bez zmiany ich przeznaczenia. Wskazać przy tym należy, że wszystkie wymienione okoliczności były podnoszone przez skarżącą spółkę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 23 maja 2011 r. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Minister wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 k.p.a. nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Obowiązku tego nie wyczerpuje – jak trafnie zarzuca skarżąca – ogólne odwołanie się do uregulowań ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, a przede wszystkim do zapisu, iż podstawą ustroju rolnego jest gospodarstwo rodzinne prowadzone przez rolnika indywidualnego. Zatem nie sposób w tych warunkach odmówić zasadności zarzutom skargi, iż zaskarżone postanowienie nie wypełnia wymogów o jakich mowa w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Oprócz tego, że Minister Rolnictwa nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, to jeszcze nie wyważył w tej sprawie, interesu społecznego i słusznego interesu strony. Do interesu społecznego należy się przy tym odwoływać zarówno przy uwzględnieniu rozwiązań ustawowych, jak i przy rozważeniu realiów i to wszystkich konkretnej sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien mieć na względzie powyższe uwagi i w konsekwencji opinię swą wyrazić po dokładnym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu rzeczywistych interesów wskazanych w art. 7 k.p.a., czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, jako wydane z naruszeniem prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.