V SA/Wa 1945/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek, Sędzia WSA Małgorzata Rysz, Asesor WSA Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników; - uchyla zaskarżoną decyzję - Wnioskiem z 22 lutego 2007 r. małżonkowie L. i T. M. wystąpili z wnioskiem do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (zwanego dalej: Prezesem KRUS) o umorzenie zaległych należności składkowych w kwocie [...] zł za od okres 3 kwartału 2001 r. do 3 kwartału 2003 r. Wniosek uzasadnili tym, iż z zaległej kwoty składek wobec KRUS [...] zł spłacili kwotę [...] zł (tj. ponad [...] zaległości) w układzie ratalnym i aktualnie z powodu bardzo trudnej sytuacji finansowej nie są w stanie spłacić pozostałej części. Podkreślili, iż oboje są poważnie schorowani, leczą się w szpitalu i ambulatoryjnie, wymagają stałej opieki lekarskiej. Wyjaśnili, że gospodarstwo rolne (wymagające dużych nakładów) przekazali synowi, który kontynuuje naukę i któremu pomagają finansowo. W tej sytuacji bez uszczerbku koniecznego do utrzymania nie są w stanie spłacić dalszych należności. Po rozpatrzeniu wniosku, Prezes KRUS decyzją z [...] marca 2007 r. znak [...], skierowaną do L. M., na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.; zwanej dalej: "u.u.s.r.") odmówił umorzenia wnioskowanych należności składkowych. W uzasadnieniu decyzji Prezes KRUS stwierdził, że w ramach postępowania [...] marca 2007 r. przeprowadzono wizytację w gospodarstwie L. M. Podczas wizytacji ustalono, że syn który przejął gospodarstwo jest jeszcze uczniem szkoły średniej. Zachodzi więc domniemanie, że wspólnie z synem wnioskodawcy korzystają z dochodów gospodarstwa. Następnie Prezes KRUS powołał się na art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. zgodnie z którym - Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno - rentowego i składkowego, może: odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Dodał także, że o istnieniu ważnego interesu zainteresowanego zawsze decydują obiektywne kryteria a nie subiektywne przekonanie rolnika - płatnika składek o potrzebie umorzenia zaległości składkowych. W ocenie Prezes KRUS przeprowadzona analiza materiału dowodowego, uwzględniająca argumenty L. M. związane ze złym stanem zdrowia, udzielona stronie ulga układu ratalnego realizowana potrąceniami ze świadczeń jest adekwatna do ustalonych okoliczności w sprawie i sytuacja finansowa umożliwia jej realizację, przy zachowaniu minimum socjalnego na utrzymaniu rodziny L. M. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 16 kwietnia 2007 r., L. M., wskazała na bardzo trudną sytuację materialną, a także jej dalsze pogorszenie spowodowane nasileniem się choroby jej i męża, co związane jest z dużymi wydatkami finansowymi. Podkreśliła, iż syn, który przejął gospodarstwo kontynuuje naukę i nie jest w stanie im pomóc, co więcej sam tej pomocy potrzebuje. Pismem z 2 maja 2005 r. Prezes KRUS poinformował L. M. o zakończeniu postępowania w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi 10 maja 2007 r. T. M. złożył oświadczenie, że jego żona L. M. zmarła 2 maja 2007 r., a on po zapoznaniu się z zebranymi materiałami dowodowymi w sprawie, nie wnosi zastrzeżeń i podtrzymuje żądanie umorzenia należności składkowych określonych w jego podaniu. Ponadto stwierdził, że w związku ze śmiercią żony jego sytuacja uległa pogorszeniu. Prezes KRUS rozpatrując sprawę ponownie, w decyzji z [...] maja 2007 r., skierowanej do T. M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że z tytułu prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym o powierzchni [...] ha T. M. podlegał wraz z żoną od 1 stycznia 1983 r. (z przerwami na zatrudnienie) ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy prawa na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Z art. 4 u.u.s.r. wynika obowiązek rolnika do opłacania składek na ubezpieczenie za każdego ubezpieczonego w gospodarstwie rolnika. Jeżeli działalność rolnicza prowadzona jest na rachunek kilku osób, obowiązek opłacania składek ciąży na nich solidarnie. Prezes KRUS wskazał, że stosowanie do art. 30 § 4 k.p.a. - w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Status rolnika i płatnika składek na ubezpieczenie miała początkowo żona L. M., ale obowiązek opłacania składek ciążył na małżeństwie M. solidarnie, ponieważ będąc współwłaścicielami gospodarstwa działalność rolniczą prowadzili na wspólny rachunek. Na wniosek żony (L. M.) z 22 lutego 2007 r. prowadzone jest postępowanie w sprawie umorzenia wnioskowanych należności składkowych oraz na wniosek z 18 kwietnia 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes KRUS stwierdził, że w związku z tym, iż w toku postępowania L. M. zmarła - na podstawie wyżej przytoczonych przepisów - T. M. wchodzi w prawa żony jako jej następca prawny i postępowanie w sprawie umorzenia należności może być kontynuowane bez potrzeby składania przez T. M. odrębnych wniosków. W dalszej części uzasadnienia powołał się na treść art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. i stwierdził, iż przez ważny interes płatnika należałoby uznać np. przypadek, gdy na skutek opłacenia składek rolnik miałby pozostać bez środków do życia i zmuszony byłby do korzystania z pomocy opieki społecznej. Postępowanie w sprawie wykazało, że do chwili usamodzielnia się syna, T. M. posiada możliwość korzystania z dochodów przekazanego mu gospodarstwa o powierzchni przeliczeniowej [...] ha. Dochód w 2005 r. ze 1 ha przeliczeniowy ustalony na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969) wynosił wg Obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 21 września 2006 r. kwotę 1.844,00 zł. Roczny dochód z gospodarstwa syna powinien zatem wynosić kwotę 22.994,68 zł, a w przeliczeniu miesięcznym kwotę 1.916,22 zł. Wysokość świadczenia rentowego T. M. wynosi [...] zł netto. Z wypłacanego świadczenia potrącane są zaległe składki na ubezpieczenie w kwocie 121,44 zł. Do dyspozycji T. M. powinno pozostawać świadczenie w wysokości 492,78 zł, przy tzw. kryterium dochodowym na osobę w rodzinie w kwocie 351,00 zł określonego ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i weryfikowanym po każdym roku kalendarzowym. W oparciu o powyższe ustalenia, Prezes KRUS stwierdził, że sytuacja finansowa T. M. umożliwia uregulowanie całości zadłużenia przy udzielonej uldze układu ratalnego, a uregulowanie zaległości składkowych nie pozbawi go z synem zaspokojenia niezbędnych potrze życiowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 czerwca 2007 r. T. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz wydanie postanowienia umarzającego zaległości składek ubezpieczeniowych ciążących na zmarłej L. M. Skarżący w motywach skargi wyjaśnił, iż nie zgadza się z odmową umorzenia zaległych składek, ponieważ ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników daje możliwość umorzenia składek ubezpieczonych w przypadkach losowych, a takie miały miejsce w jego sytuacji - wcześniejsza poważna choroba żony zakończona jej śmiercią i aktualnie jego choroba. Ponadto podniósł, iż przepis art. 30 k.p.a. powołany w zaskarżonej decyzji, stanowi, że zdolność prawną strony po zmarłej osobie ustanawia sąd, a w tym przypadku spadkobiercy prawni nie zostali ustanowieni. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa KRUS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przytoczony przepis stwarza możliwość uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nie podnosi zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na początku należy zauważyć, że jak wynika z treści skargi, Skarżący oczekuje od Sądu pozytywnego dla siebie rozstrzygnięcia w postaci, nie tylko uchylenia zaskarżonych decyzji, ale także umorzenia należności składkowych na ubezpieczenie społeczne rolników. W tym miejscu należy więc wyjaśnić Skarżącemu, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji (w niniejszej sprawie Prezes KRUS), co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, jak zdaje się tego oczekiwać Skarżący. Sąd bada legalność zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji Prezesa KRUS z [...] maja 2007 r., nie może natomiast orzekać za organ administracyjny w sposób merytoryczny, przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Ta sfera działania nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego. Możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz odsetek od tych należności, jak również możliwość rozłożenia na raty płatności należności z tego tytułu ustawodawca przewidział w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Zgodnie z treścią tego przepisu, Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Ponadto w ust. 2 cyt. artykułu wprowadzono możliwość umorzenia należności z tytułu składek przez organ działający z urzędu, jeżeli w sprawie zachodzi jedna ze wskazanych w treści tego przepisu przesłanek nieściągalności należności. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności z tytułu składek, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r., ma formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika Kasy. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS nie tylko zgodnie z art. 59 ust. 3 u.u.s.r. kieruje Kasą oraz wykonuje zadania przewidziane w ustawie i zadania wynikające z odrębnych przepisów, ale także w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Decyzja wydana przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej jest decyzją administracyjną, a zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a., w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie znajdą zastosowanie przepisy tej ustawy. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W rozpatrywanej sprawie postępowanie dotyczyło umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Stroną takiego postępowania może zatem być osoba zobowiązana do uiszczania tych składek, a ściśle rzecz biorąc osoba, która mając obowiązek uiszczania składek z obowiązku tego nie wywiązała się w terminie i w związku z tym doszło do powstania zaległości z tego tytułu oraz odsetek od tych zaległości. Tak również należy rozumieć użyte w art. 41a u.u.s.r. pojęcie "zainteresowanego", który jest uprawniony do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożenie spłaty tych należności na raty bądź ich umorzenie w całości lub w części. Ubezpieczeniu społecznemu rolników podlegają z mocy ustawy, m.in. rolnik oraz domownik (art. 7, art. 16 u.u.s.r.). Definicja tych pojęć zawarta jest w art. 6 pkt 1 i 2 u.u.s.r. Natomiast stosownie do art. 4 ust. 1 u.u.s.r., składki na ubezpieczenie za każdego ubezpieczonego opłaca rolnik. Jeżeli działalność rolnicza jest prowadzona na rachunek kilku osób, obowiązek opłacania składki ciąży na nich solidarnie. Z kolei art. 5 u.u.s.r. stanowi o tym, iż przepisy ustawy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. W rozpatrywanej sprawie wniosek z 22 lutego 2007 r. o umorzenie pozostałej części należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników złożyli wspólnie L. M. i T. M. (w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mylnie podano, że wniosek złożyła wyłącznie L. M. - k. 184 akt adm.), natomiast adresatem decyzji z [...] marca 2007 r. odmawiającej umorzenia tych należności Prezes KRUS uczynił jedynie L. M., co jak można wnosić świadczy o tym, iż to L. M. była traktowana jako rolnik zobowiązany do uiszczania składek zarówno za siebie jak i za swojego męża. Wprawdzie przepisy k.p.a. stanowią, iż strona może działać przez pełnomocnika, a w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 32 i art. 33 § 4 k.p.a.), niemniej kwestia umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników do tego typu spraw nie należy, a poza tym z przebiegu postępowania nie wynika, aby L. M. była traktowana w tym postępowaniu przez Prezesa KRUS jako pełnomocnik T. M. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, iż decyzją z [...] marca 2007 r. Prezes KRUS rozstrzygnął wyłącznie wniosek L. M. z 22 lutego 2007 r., natomiast wniosek jej męża T. M. - zawarty w tym samym piśmie z 22 lutego 2007 r. - pozostał dotychczas nierozpoznany. Ponadto Prezes KRUS w zaskarżonej decyzji stwierdził, że na podstawie art. 4 u.u.s.r. i art. 30 § 4 k.p.a. T. M. wszedł w prawa żony jako następca prawny i postępowanie w sprawie umorzenia należności mogło być kontynuowane bez potrzeby składania odrębnych wniosków. Zdaniem Sądu powyższe rozumowanie Prezesa KRUS jest błędne. Należy bowiem wyjaśnić, iż w przypadku śmierci strony do udziału w postępowaniu należy wezwać spadkobierców ustawowych lub testamentowych, a w przypadku trudności w ich ustaleniu lub wezwaniu do postępowania należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki zmarłego przechodzą na spadkobierców w chwili jego śmierci, jednakże dopiero po stwierdzeniu przez sąd nabycia spadku obowiązuje ustanowione w art. 1025 § 2 k.c. domniemanie, "że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą". Trzeba zwrócić uwagę na tezę wyroku NSA z 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1421/00 (ONSA 2003, Nr 2, poz. 64), w której głosi się, że "następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych (art. 28 k.p.a. w związku z art. 1025 § 2 k.c.) - (por. B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowanie administracyjnego. Komentarz."; wyd. 8 CH Beck; str. 252). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że Prezes KRUS nie powinien rozpatrywać wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 16 kwietnia 2007 r. zmarłej L. M., do czasu ustalenia jej spadkobierców, we wskazany powyżej sposób. Tym bardziej, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, iż istnieje - oprócz męża zmarłej L.M. - co najmniej jeszcze jeden potencjalny spadkobierca - syn K. M.. W ponownym postępowaniu zadaniem Prezesa KRUS będzie - po pierwsze - rozpoznanie wniosku T. M. o umorzenie pozostałych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników z 22 lutego 2007 r., a po drugie - ustalenie kręgu spadkobierców po zmarłej L. M. we wskazany wyżej sposób (poprzez uzyskanie postanowienie sądu o nabyciu spadku), a następnie ewentualne rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 16 kwietnia 2007 r. Niezależnie od powyższych kwestii Sąd wskazuje na inne jeszcze naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Mianowicie Prezes KRUS w decyzji z [...] maja 2007 r. utrzymującej w mocy swoją decyzję z [...] marca 2007 r., w podstawie prawnej decyzji wskazał nieprawidłowy przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zamiast właściwego art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. powoływanego w sytuacji utrzymania w mocy skarżonej decyzji. W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., było zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu.