V SA/Wa 1946/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA Izabella Janson, Sędzia WSA Dorota Mydłowska, , Protokolant Krzysztof Muszakowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o udzielenie wsparcia finansowego inwestycji w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004 - 2006 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz A. Sp. z o.o. w K. kwotę 973,50 (dziewięćset siedemdziesiąt trzy zł pięćdziesiąt gr) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 30 czerwca 2005 roku A. Sp. z o.o. w K. złożyła do Ministra Gospodarki wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach działania 2.2.1 "Wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji", w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004-2006 (określanego dalej jako "SPO WKP"). Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Znak [...] Minister Gospodarki rozpoznając ww. wniosek z dnia 30 czerwca 2005 r. wskazał, iż złożony wniosek uzyskał negatywną opinię Zespołu do Spraw Udzielania Wsparcia Finansowego Przedsiębiorcom ze względu na niewystarczająca liczbę punktów. Minister Gospodarki orzekając jako organ administracyjny w I instancji wskazał, iż wnioskodawczyni uzyskała łącznie [...] punkty podając liczbę punktów otrzymanych w poszczególnych kryteriach. A. Sp. z o.o. pismem z dnia 19 grudnia 2005 r. zwróciła się do Ministra Gospodarki o ponowne rozpatrzenie wniosku i wydanie nowej opinii. Uzasadniając swój wniosek spółka A. Sp. z o.o. wskazała, iż w jej ocenie, powodem niewystarczającej liczby punktów jest przyznanie 10 punktów za kryterium "wpływ inwestycji na środowisko", podczas gdy w zakresie tego kryterium wniosek Spółki kwalifikuje się jako "inwestycja bezpośrednio dotycząca ochrony środowiska" - i jako taka powinna otrzymać 20 punktów. Wnioskodawczyni szczegółowo wskazała okoliczności wskazujące na to, iż wniosek obejmuje inwestycję bezpośrednio dotyczącą ochrony środowiska. W odpowiedzi na wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku Minister Gospodarki orzekając jako organ administracyjny II instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko w zakresie dokonanej oceny przedmiotowego wniosku. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawczyni organ administracyjny II instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż przyznano wnioskodawczyni 10 punktów za kryterium "wpływ nowej inwestycji na środowisko", bowiem z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że planowana inwestycja ma charakter projektu, którego dodatkowym efektem będzie pozytywny wpływ na środowisko. W ocenie organu II instancji, brak jest natomiast w przedmiotowym wniosku informacji, które jednoznacznie wskazywałyby na korzyści płynące z realizacji inwestycji w zakresie bezpośredniego wpływu na ochronę środowiska, Minister Gospodarki wskazał tutaj, iż zgodnie z § 1 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych kryteriów udzielania wsparcia finansowego nowej inwestycji (Dz. U. Nr 165, poz. 1600 z późn. zm.) - zwanym dalej "rozporządzeniem MGPiS" 20 punktów przyznaje się przedsiębiorcy, gdy planowana inwestycja bezpośrednio dotyczy ochrony środowiska, natomiast załączona "Opinia na temat bezpośredniego wpływu technologii rozdziału powietrza na ochronę środowiska" potwierdza jedynie spełnienie przez przedmiotową inwestycję obowiązujących norm, brak jest natomiast informacji o znaczącej poprawie stanu środowiska dzięki realizacji inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Gospodarki z [...] stycznia 2006 r., nr [...], podtrzymującą decyzję Ministra Gospodarki z [...] listopada 2005 r. Nr [...] A. sp. z o.o. z siedzibą w K. zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 14 ust. 1 i ust. 2 pkt 5, art. 10 ust. 1 pkt 5 i pkt 10, art. 13 a ust. 1 i ust. 2 oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 5 i 12 ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji oraz § 1 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 12 września 2003 r. w sprawie szczegółowych kryteriów udzielania wsparcia finansowego nowej inwestycji (Dz.U. Nr 165, poz. 1600 ze zm.) i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, pomijając w postępowaniu uregulowania zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, Minister Gospodarki naruszył art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1, 107 § 1 i 3 kpa, zaś naruszenie tych przepisów miało wpływ na wynik sprawy. Minister Gospodarki, pomimo obowiązku wynikającego z art. 9 kpa, w trakcie rozpatrywania złożonego przez skarżącą wniosku o udzielenie wsparcia finansowego, nie poinformował spółki o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały lub mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a z treści pism nie wynika, jakich warunków inwestycja spółki nie spełniała, by otrzymać 20 punktów. Według spółki Minister Gospodarki w sposób swobodny, przekraczający dopuszczalne granice uznania administracyjnego, dokonał oceny zarówno wniosku o udzielenie wsparcia finansowego, jak i dowodów, co było przyczyną naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Skarżąca zauważyła, że pierwsza decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia, a w treści drugiej decyzji został zawarty tylko jeden argument - jej zdaniem chybiony. Minister Gospodarki nie odniósł się do merytorycznych argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie, czym naruszył art. 107 § 3 kpa. Ponadto w czasie postępowania administracyjnego, stronie nie zostało zapewnione prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Według spółki jej wniosek należy zakwalifikować jako "inwestycję bezpośrednio dotyczącą ochrony środowiska" i jako taki powinien otrzymać 20 punktów, ponieważ inwestycja spółki "bezpośrednio oraz w sposób niezwykle pozytywny dotyczy ochrony środowiska" i w szczególności dotyczy zwiększenia energooszczędności, zwiększenia "surowcooszczędności", zmniejszenia wodochłonności, odzysku energii, zmniejszenia emisji CO2, wprowadzenia technologii, które nie generują odpadów z surowców. Ponadto inwestycja pozwoli na uruchomienie innowacyjnych inwestycji środowiskowych (m.in. [...]) oraz na usprawnienie procesów produkcyjnych klientów spółki. Wpływ inwestycji na środowisko został precyzyjnie określony w treści złożonego wniosku, lecz - pomimo tego i pomimo licznych kontaktów telefonicznych z przedstawicielami Ministerstwa Gospodarki - w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nie zostały wyjaśnione powody podjętego rozstrzygnięcia i Minister nie ustosunkował się do argumentów zawartych we wniesionym wniosku. Spółka zauważyła, że nie istnieją żadne przesłanki, by zawężać interpretację inwestycji dotyczącej bezpośrednio ochrony środowiska wyłącznie do inwestycji "końca rury", o których wspominali przedstawiciele Ministerstwa w rozmowach telefonicznych. Ponadto inwestycje, które nie są nowymi inwestycjami, nie mogą otrzymać wsparcia, zatem inwestycje "końca rury" są wykluczone z ubiegania się o wsparcie. Spółka zauważyła także, iż w żadnym obowiązującym przepisie prawa, będącym podstawą rozstrzygnięcia, nie został ustanowiony warunek, z którego wynika, że jedynie inwestycje "wyłącznie" dotyczące ochrony środowiska kwalifikują się do otrzymania maksymalnej liczby punktów, jeżeli chodzi o kryterium wpływu nowej inwestycji na środowisko, zatem kwestionowane rozstrzygnięcie jest bezpodstawne. Skarżąca powołała się także na definicję "inwestycji wpływającej na poprawę stanu środowiska", zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 12 przywołanej ustawy, której przesłanki wypełnia inwestycja spółki, co wynika ze złożonego wniosku. Minister Gospodarki, zgodnie z art. 8 kpa, był zobowiązany prowadzić postępowanie w sprawie wniosku o udzielenie wsparcia finansowego w taki sposób, żeby pogłębić zaufanie do organów państwa: w wyniku zastosowania - przy niezmienionym stanie prawnym - innej oceny kryterium "wpływu nowej inwestycji na środowisko", niż zasady oceny tego kryterium stosowane w ocenie wniosków o udzielenie wsparcia finansowego poprzednio, doszło do naruszenia art. 8 kpa. Skarżąca powołała się na zapis rozdziału I.1."Kwestie polityk horyzontalnych UE" "Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004-2006 przyjętego rozporządzeniem z 6 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego (Dz.U. Nr 197, poz. 2023 ze zm.), z którego wynika, że preferowane będą projekty mające wpływ na poprawę ochrony środowiska, przetwarzanie odpadów, zmniejszenie energio - materiałochłonności, wykorzystanie odnawialnych źródeł energii, projekty wprowadzające technologie przyjazne dla środowiska". Zapis ten jest tożsamy z treścią art. 2 ust. 1 pkt 12 lit a przywołanej ustawy, do interpretacji którego należy zastosować reguły wykładni językowej, której wyniki są potwierdzeniem poglądów skarżącej. Skarżąca zauważyła, że przewidziana w art. 13 a ust. 2 ustawy instytucja ponownego rozpatrzenia sprawy, wymaga powtórnego rozpatrzenia merytorycznego sprawy oraz kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu, czego Minister nie dokonał, zatem jego rozstrzygnięcie nie zawiera prawidłowego uzasadnienia. Skarżąca podziela pogląd o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, wyrażony przez NSA w postanowieniu z 7 września 2005 r. II GSK 116/05, z którego wynika, że "(....) procedura udzielenia wsparcia przewidziana w ustawie i przepisach wykonawczych upewnia, że mamy do czynienia z klasycznym postępowaniem administracyjnym, które powinno zakończyć się rozstrzygnięciem administracyjnym (...)". W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki przedstawił przebieg i czynniki, które zostały uwzględnione w sposobie załatwienia wniosku skarżącej oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w czasie rozpoznawania wniosku o udzielenie wsparcia finansowego inwestycji oraz wniósł o oddalenie skargi. Ponadto jego zdaniem, zgodnym zresztą ze stanowiskiem NSA wyrażonym w postanowieniu z 19 marca 2003 r. III SA 223/03, zarówno umowa stanowiąca podstawę udzielenia wsparcia finansowego, jak też czynności związane z jej zawarciem, miały charakter cywilnoprawny. Minister Gospodarki poinformował także o tym, że na podstawie łącznej oceny dla każdego zgłoszonego wniosku Zespół do Spraw Udzielania Wsparcia Finansowego Przedsiębiorcom wydaje opinię, która jest podstawą udzielenia lub odmowy udzielenia wsparcia finansowego nowej inwestycji, będącej przedmiotem wniosku. Pozytywna lub negatywna opinia do wniosku może być wydana dopiero po zakończeniu rozpatrywania wszystkich złożonych w danej turze wniosków spełniających wymogi formalnoprawne, techniczno-ekonomiczne i wyłonieniu wniosków o najwyższej punktacji. Wsparcie finansowe może być udzielone firmom, których wnioski uzyskują najwyższą punktację w każdej z sześciu przewidzianych ustawą kategorii inwestycji, do wysokości środków finansowych znajdujących się w gestii ministra właściwego do spraw gospodarki na realizację ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji. Wniosek A. Sp. z o.o., jako spełniający wymogi formalnoprawne i techniczno-ekonomiczne, został przekazany do oceny i uzyskał następującą punktację: 1) lokalizacja nowej inwestycji: 20 punktów (maksymalna możliwa punktacja 20) 2) wartość nowej inwestycji: 30 punktów (maksymalna możliwa punktacja 30) 3) wielkość zatrudnienia: 1 punkt (maksymalna możliwa punktacja 30) 4) realizacja polityki horyzontalnej UE w zakresie zapewnienia równości płci lub poprawa równouprawnienia kobiet i mężczyzn: 1 punktów (maksymalna możliwa punktacja 1) 5) wpływ nowej inwestycji na środowisko: 10 punktów (maksymalna możliwa punktacja 20) 6) wpływ nowej inwestycji na aktywizację gospodarczą regionu: 20 punktów (maksymalna możliwa punktacja 20) 7) poziom innowacyjności technologii wytwarzania w ramach nowej inwestycji wyrobów: 40 punktów (maksymalna możliwa punktacja 40) 8) zgodność inwestycji z kierunkami uznanymi za priorytetowe na podstawie obserwacji trendów rozwoju technologii: 10 punktów (maksymalna możliwa punktacja 10) 9) zgodność nowej inwestycji z kierunkami uznanymi za priorytetowe na podstawie obserwacji trendów rozwoju technologii: budowanie społeczeństwa informacyjnego: 1 punktów (maksymalna możliwa punktacja 1).Łączna otrzymana punktacja przez skarżącą wyniosła 133 punkty. Z uwagi na wysokość punktacji w kategorii inwestycyjnej, w której przedsiębiorca ubiegał się o wsparcie, tj. "wartość nowej inwestycji jest nie mniejsza niż równowartość kwoty 500 tys. EURO w przypadku, gdy inwestycja dotyczy rozbudowy lub modernizacji istniejącego przedsiębiorstwa i wiąże się z utrzymaniem co najmniej 100 miejsc pracy przez co najmniej 5 lat" (art. 3 pkt 1 lit. b ww. ustawy) wniosek znalazł się na 3 miejscu. Do wsparcia został rekomendowany jeden wniosek, o najwyższej liczbie punktów - 142, gdyż środki finansowe pozwalały na objęcie wsparciem tylko jednego wniosku. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2006 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III S.A./Wa 1078/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę uznając, iż sprawa ta winna zostać rozpoznana przed sądem powszechnym. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej na ww. postanowienie WSA w Warszawie odrzucające złożoną skargę, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 17 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 337/06 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zaskarżone w rozpoznawanej sprawie "pismo" Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz podtrzymane nim "pismo" Ministra z dnia [...] listopada 2005 r. odmawiające z przyczyn merytorycznych przyznania A. Sp. z o.o. dofinansowania - wsparcia finansowego w ramach SPO WKP, to decyzje administracyjne, podlegające kontroli sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Badając sprawę w powyższym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza zasady postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Postanowieniem z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 337/06, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż "pismo" Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz podtrzymane nim "pismo" Ministra z dnia [...] 2005 r. to decyzje administracyjne podlegające kontroli sądu administracyjnego. Powyższa ocena prawna wiąże, z mocy art. 190 ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny. W konsekwencji rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skoncentrował się na ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji na gruncie art. 107 § 1 i 2 kpa. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, mająca formę pisma z dnia [...] stycznia 2006 r., nie spełnia wymogów ustanowionych w art. 107 § 1 kpa. Przede wszystkim nie zawiera określenia utrzymanej w mocy decyzji wydanej przez Ministra Gospodarki w I instancji, brak jest powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz pouczenia o dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymogów ustawowych nie spełnia także, przez swoją lakoniczność, uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Powyższe stanowi podstawę uznania, iż w toku postępowania administracyjnego organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Poza rozważaniami Sądu pozostała natomiast merytoryczna prawidłowość zawartego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia. Bardzo ograniczona, nie zawierająca odniesień do konkretnych przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 12 września 2003 r. w sprawie szczegółowych kryteriów udzielania wsparcia finansowego nowej inwestycji treść uzasadnienia decyzji czyni niemożliwą kontrolę sądową merytorycznej prawidłowości rozstrzygnięcia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, zgodnym z zasadami wyrażonymi w kodeksie postępowania administracyjnego, Minister Gospodarki winien wydać decyzję odpowiadającą wymogom z art. 107 § 1 i 3 kpa. Dopiero porównanie prawidłowo skonstruowanego uzasadnienia decyzji z zawartym w niej rozstrzygnięciem pozwoli na skontrolowanie zgodności decyzji z prawem. Motywy powinny odzwierciedlać powody podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia i zawierać wyczerpującą ocenę prowadzących do niego faktów i okoliczności z uwzględnieniem obowiązujących ram prawnych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, iż nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku w oparciu o art. 152 ppsa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 ppsa.