V SA/Wa 1946/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Justyna Mazur (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) maja 2016 r. nr (...) w przedmiocie rozłożenia na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej; uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) lutego 2016 roku nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej także: Minister, organ odwoławczy) decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania A. H. (dalej także: skarżący) od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także: Prezes ARiMR, organ I instancji) Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. o rozłożeniu na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. (doręczoną skarżącemu w dniu 11 stycznia 2016 r.) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] ustalił A. H. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej w wysokości 73 865,53 zł. Pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o rozłożenie ww. kwoty na 120 równych miesięcznych rat. Wniosek uzasadnił niskimi dochodami (1 794,20 zł – miesięcznie łącznie z żoną z tytułu emerytur z KRUS), złym stanem zdrowia i koniecznością ponoszenia kosztów leczenia w kwocie 300 zł. Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. rozłożył na raty należność ustaloną w decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] stycznia 2016 r., która jak wskazał na dzień wydania decyzji wynosi łącznie 100 102,94 zł, w tym z tytułu należności głównej - 73 865,53 zł oraz z tytułu odsetek naliczonych do dnia 31 stycznia 2026 r. – 26 237,41 zł. Jako podstawę prawną decyzji Prezes ARiMR wskazał art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), art. 209 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych) oraz § 7 i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 258, poz. 1747 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2010 r.). W uzasadnieniu decyzji przywołano także art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.) oraz art. 56 § 1 i § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa, O.p.) oraz art. 54 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r. str. 549-607, dalej: rozporządzenie Nr 1306/2013). Do decyzji dołączony został harmonogram spłat wskazujący na 120 miesięcznych rat, z podaniem kwot poszczególnych rat, udziału w tych kwotach należności głównej i odsetek, wskazującego termin płatności pierwszej raty w dniu 29 lutego 2016 r., a ostatniej raty 31 stycznia 2016 r. Pismem z dnia 10 marca 2016 r. skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, wnosząc o jej zmianę poprzez rozłożenie świadczenia na raty miesięczne nie wyższe niż 300,00 zł. Podniósł, iż rat wskazanych w decyzji nie będzie w stanie spłacić. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2016 r., wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji przypomniał przebieg postępowania w sprawie, po czym przywołał § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. Wskazał przy tym, iż przesłanki o którym mowa w powyższym przepisie mają charakter indywidualny i to czy zostały spełnione pozostawione jest uznaniowej decyzji Prezesa ARiMR. Dodał przy tym, iż Prezes przychylił się do wniosku skarżącego i ustalił harmonogram spłat na 120 równych rat, podejmując decyzję o dłuższym niż 4 lata okresie na odzyskanie należności. Zauważył, iż należy przypuszczać, że skarżący wnioskując o takie rozłożenie zadłużenia nie uwzględnił odsetek za zwłokę naliczanych jak dla zaległości podatkowych od kwoty należności głównej, tj. w przedmiotowej sprawie od dnia 12 marca 2016 r., tj. po upływie 60 dni od dnia doręczenia decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. Skarżący w ww. decyzji został zaś poinformowany, że w przypadku niedokonania zwrotu kwoty w wysokości 73 865,53 zł w terminie 60 dni od daty doręczenia decyzji, od kwoty tej naliczane są odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, od dnia następującego po upływie terminu 60 dni od daty doręczenia przedmiotowej decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Badając sytuację rodzinną i majątkową skarżącego Minister ustalił, iż skarżący z żoną pozostają we wspólności majątkowej od 1965 r. i uzyskują łączny dochód w wysokości 1 930,01 zł, na który składają się emerytura A. H. w wysokości 1022,11 zł oraz emerytura żony w wysokości 908,90 zł. Stwierdził zatem, iż skarżący uzyskuje stały dochód, a jego sytuacja materialna nie uległa zmianie. Dodał, iż istotą odwołania jest wniosek dotyczący obniżenia rat na raty miesięczne nie wyższe niż 300,00 zł, który skarżący argumentuje stanem zdrowia i sytuacją materialną, uniemożliwiającą spłatę rat w kwotach ustalonych przez Prezesa ARiMR. Organ odwoławczy ustalenie takiego sposobu spłaty należności uznał za niemożliwe z uwagi na przepis art. 54 ust. 2 rozporządzenia Nr 1306/2013, który obliguje państwo członkowskie do ochrony interesów wspólnotowych w związku z tym, iż konsekwencje finansowe wynikające z nieodzyskania kwot ponosi w 50% dane państwo członkowskie, a w 50% budżet Unii. Zaproponowana przez skarżącego spłata zadłużenia w ratach po 300,00 zł miesięcznie wydłużyłaby okres spłaty do 30 lat, nie dając realnej możliwości jego spłaty. W tych okolicznościach organ odwoławczy decyzję Prezesa ARiMR, w której przychylił się do prośby A. H. i rozłożył spłatę zadłużenia na 10 lat, tj. w terminie przekraczającym 4 lata na ich odzyskanie, za zgodną z prawem, a w szczególności z przepisem § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. Pismem z dnia 13 czerwca 2016 r. A. H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2016 r., zarzucając naruszenie prawa materialnego t.j. § 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 258, poz. 1747 ze zm.) w zw. z art. 54 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98 (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008. (Dz. U. L 347 z 20 grudnia 2013, s.549), przejawiające się w przyjęciu, iż nie jest możliwe rozłożenie spłaty należności na okres przekraczający 10 lat oraz pominięcie szczególnych względów społecznych tj. sytuacji zdrowotnej i materialnej skarżącego. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż organ niedostatecznie pochylił się nad sytuacją majątkową i zdrowotną skarżącego oraz pominął przyczyny zwrotu renty strukturalnej. Dodał, iż wysokość uzyskiwanych dochodów nie pozwala na spłatę zadłużenia. Stan zdrowia (choroba nowotworowa), uniemożliwia podjęcie pracy, a podjęte leczenie pociąga za sobą wydatki. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Dodać należy, że w świetle art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania i odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w Ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. z 2010 r., Nr 258, poz. 1747 ze zm., określane także jako rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2010 r.). Powyższe rozporządzenie zostało wydane w wykonaniu delegacji zawartej w art. 209 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Zgodnie z art. 209 ust. 1 ustawy o finansach publicznych należności i wierzytelności przypadające agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej mogą być, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty. Zgodnie zaś z § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi prezes agencji płatniczej, na wniosek dłużnika, może odroczyć termin spłaty całości lub części należności lub rozłożyć płatność całości lub części należności na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika. Podkreślić przy tym należy, iż nie ulega wątpliwości Sądu, że brzmienie § 7 ww. rozporządzenia wskazuje na to, że ocena przesłanek uzasadniających zastosowanie ulgi wymienionej w tym przepisie została pozostawiona orzekającemu w sprawie organowi. Użycie określenia "może" sprawia, że uwzględnienie wniosku o udzielenie ulgi objęte jest uznaniem tego organu, które to uznanie musi być poprzedzone precyzyjnym zebraniem dowodów w sprawie, nie budzącym wątpliwości ustaleniem stanu faktycznego oraz wyjaśnieniem wszelkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. Nie może tym samym nosić znamion dowolności. Nie budzi też wątpliwości Sądu, iż co do zasady orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, iż okoliczności wskazywane przez skarżącego uzasadniają uwzględnienie wniosku i rozłożenie należności na raty. Decyzja została jednak wydana przy zastosowaniu błędnej wykładni § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. co do rozumienia instytucji rozłożenia należności na raty, które doprowadziło do wadliwego ustalenia kwoty, jaką rozłożono na raty, jak i wadliwego ustalenia wielkości poszczególnych rat, poprzez doliczenie do kwoty należności głównej kwoty odsetek naliczonych do dnia 31 stycznia 2026 r. na wartość 26 237,41 zł. Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 7 pkt 1 ustawy o ARiMR kwoty nienależnie pobranych płatności, o których mowa w tym przepisie podlegają zwrotowi w terminie 60 dni od daty doręczenia decyzji. Zgodnie z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR w zw. z art. 51 § 1 O.p. i art. 53 § 1 O.p. od kwot nienależnie pobranych płatności, które nie zostały zwrócone w terminie naliczane są odsetki za zwłokę. Z powyższego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż naliczenie odsetek za zwłokę uzależnione jest od uchybienia terminowi zapłaty należności obciążającej zobowiązanego. Nie jest zatem możliwe naliczanie odsetek za zwłokę za okres poprzedzający ustalony termin zapłaty. Analizując brzmienie § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. wskazać należy, iż ulgi przewidziane w tym przepisie: odroczenie terminu spłaty całości lub części należności lub rozłożenie płatności całości lub części należności na raty, polegają na modyfikacji w zakresie terminu spłaty należności. Tym samym rozłożenie należności na raty powoduje podzielenie kwoty należności na określoną liczbę mniejszych kwot (rat) i ustalenie terminów spłaty tych mniejszych kwot (rat) w odniesieniu do każdej z tych kwot. Z tego względu brak jest podstaw do stwierdzenia, iż zachodzą podstawy do traktowania poszczególnych rat przed terminem ich zapłaty jako zaległości i naliczania odsetek od tych kwot do dnia zapłaty. Naliczanie odsetek za zwłokę od rat, których termin płatności jeszcze nie nadszedł, zbliża się do udzielenia oprocentowanej pożyczki, pozostaje zaś w sprzeczności z rozłożeniem płatności na raty, w rozumieniu § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r., która to instytucja ma zastosowanie w przypadkach szczególnych i stanowi odstępstwo od zasady, którą jest zobowiązanie do zwrotu całej kwoty w określonym terminie. Naliczanie odsetek za zwłokę i uwzględnianie ich w wielkości rat byłoby możliwe w przypadku, gdy bezskutecznie upłynął termin zwrotu nienależnie pobranej płatności, a płatność nie została w tym terminie zwrócona i nie zastosowano też modyfikacji co do terminu zwrotu tej kwoty poprzez np. rozłożenie na raty. Taka sytuacja w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca. Jak bowiem wskazuje organ I instancji termin 60 dni od dnia doręczenia decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności upłynął w dniu 12 marca 2016 r., zaś w dniu [...] lutego 2016 r. została zaś wydana decyzja organu I instancji o rozłożeniu należności na raty, a odsetki naliczono do dnia 31 stycznia 2026 r., to jest daty płatności ostatniej raty. Naliczanie odsetek za zwłokę od dnia następującego po upływie terminu 60 dni, o którym mowa w art. 29 ust. 7 pkt 1 ustawy o ARiMR następuje w okolicznościach, w których brak jest podstaw do stwierdzenia przesłanek do udzielenia ulgi w postaci np. rozłożenia należności na raty. Stwierdzenie zaś wystąpienia tych szczególnych okoliczności i zastosowanie modyfikacji co do terminu spłaty należności powoduje, iż od daty wydania decyzji o rozłożeniu na raty brak jest podstaw do naliczania odsetek od poszczególnych kwot rat, na które podzielono obciążającą zobowiązanego należność od daty pierwotnie ustalonego terminu zapłaty całej należności do daty zapłaty poszczególnych rat. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu rozłożenie należności na raty z jedoczesnym naliczeniem odsetek od poszczególnych kwot od dnia 12 marca 2016 r. do zakończenia okresu spłaty tj. do dnia 31 stycznia 2026 r., co doprowadziło do uznania, iż na dzień wydania decyzji przez organ I instancji (19 luty 2016 r.) kwota należności wynosi 100 102,94 zł (po doliczeniu kwoty odsetek – 26 237,41 zł do kwoty należności głównej – 73 865,53 zł) nastąpiło z naruszeniem art. 209 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r., które miało wpływ na wynik sprawy. Zwiększenie o odsetki kwoty, jaką objęto rozłożeniem na raty miało bowiem bezpośredni wpływ na wysokość poszczególnych rat. Mogło też mieć wpływ na ocenę co zasadności wydłużenia terminu spłaty. Proponowana przez skarżącego kwota rat nie powodowałaby bowiem wydłużenia terminu spłaty do 30 lat, na co wskazuje organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podnosząc okoliczność braku realnej możliwości spłaty zadłużenia w takim terminie. Z uwagi na to, iż powyższym naruszeniem dotknięta jest zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji w ocenie Sądu należało uchylić zarówno decyzję zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zastosować się do powyższych wywodów i dokonać prawidłowej wykładni art. 209 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. Mając na uwadze szczególną sytuację skarżącego, która została przez organy obu instancji dostrzeżona, udzielić skarżącemu ulgi, uwzględniając jego możliwości płatnicze, tak aby został zrealizowany cel pomocy, o której mowa w ww. przepisach, nie pogarszając sytuacji skarżącego. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skargi. Objęcie rozłożeniem kwoty na raty bez uwzględnienia odsetek, jak to miało miejsce dotychczas, wymaga bowiem dokonania ponownej oceny i ustalenia długości okresu spłaty, do czego zobowiązane będą orzekające w sprawie organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa orzekł jak w wyroku.