V SA/Wa 1952/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant: sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi R. S.A. w W. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju zawartą w piśmie z czerwca 2016 nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Narodowemu Centrum Badań i Rozwoju; 2. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz R. S.A. w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. S.A. z siedzibą w W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w piśmie z 25 lipca 2016r., informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z czerwca 2016r. (brak daty dziennej) o nieuwzględnieniu protestu Spółki, złożonego przez R. S.A. na wyniki oceny z [...] maja 2016. projektu o dofinansowanie, nr [...], pt.: "[...]" (działanie 1.1 Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 poddziałanie 1.1.2 PO IR Prace B + R związane z wytworzeniem instalacji pilotażowej/demonstracyjnej w konkursie 2/1.1.2/2015). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: R. S.A. z siedzibą w W. złożyła do Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBiR), w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014 – 2020, Działanie 1.1 "Projekty B+R przedsiębiorstw", Konkurs 2/1.1.2/2015, wniosek o dofinansowanie projektu pt.: "[...]", o nr [...]. Pismem z [...] maja 2016r. Spółka została przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju poinformowana, iż ocena merytoryczna wniosku zakończona została wynikiem negatywnym i projekt został umieszczony na Liście projektów nierekomendowanych do dofinansowania. W piśmie wyjaśniono, iż projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów (zgodnie z § 10 ust. 8 i 9 lub § 10 ust. 10 lub § 11 ust. 3 pkt 2c, § 11 ust. 11 pkt 2 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014 - 2020 zwanego dalej: Regulaminem). Wskazano, iż zaplanowane prace B+R, w stopniu dobrym są adekwatne i niezbędne do osiągnięcia celu projektu, a ryzyka z nimi związane zostały zdefiniowane ogólnikowo i bez uwzględnienia wszystkich możliwych ryzyk i zagrożeń. Jak podano, kryteria dostępu na etapie oceny gospodarczo-biznesowej eksperci uznali za spełnione, kryterium – Nowość rezultatów projektu, eksperci ocenili jako spełnione w stopniu dobrym, a kryterium – Zapotrzebowanie rynkowe i opłacalność, eksperci ocenili, jako spełnione w stopniu niskim. W proteście z 7 czerwca 2016r. R. S.A. z siedzibą w W. wyjaśniła przyczyny braku akceptacji przedstawionej oceny i wskazała, że projekt spełniał wymogi Kryterium, a ocena została przeprowadzona w sposób wybiórczy bez dokładnego zapoznania się ze złożonym wnioskiem. Wnoszący protest wskazali w siedemnastu zarzutach powody dla których kwestionują wyrażoną przez organ ocenę. W Informacji o nieuwzględnieniu protestu z czerwca 2016 r. (brak daty dziennej) NCBiR wskazało, że zarzuty podniesione przez stronę uzasadniają podwyższenie oceny kryterium "Zapotrzebowanie rynkowe i opłacalność" z 1 pkt na 2 pkt. Ostateczna ocena wyniosła 14 pkt i projekt w dalszym ciągu nie uzyskał w kryterium merytorycznym wdrożenia progu punktowego wynoszącego 3 pkt na 5 pkt. W uzasadnieniu przyznano wnioskodawcy rację, że oceniający nie wskazał dokładnie jakich elementów brakuje i czego dokładnie oczekiwał od grupy docelowej, a wnoszący protest wskazał miejsce we wniosku, w których odpowiedział na wymagane kryterium. Oceniający nie zaakceptowali argumentu strony, że limit znaków uniemożliwia przygotowanie szczegółowego opisu grupy docelowej, rynku i wymagań klientów. Na korzyść wnioskodawcy uznano z uwagi na fakt, że oceniający nie wskazał w sposób precyzyjny uchybień dotyczących opisów potencjału rynkowego, a wnioskodawca wskazał miejsce we wniosku, w którym odpowiedział na wymagane kryterium i uznano je za spełnione. Kwestia dotycząca realności osiągnięcia sprzedaży instalacji, pomimo argumentów dotyczących braku miejsca na opisanie założeń we wniosku, nie została pozytywnie przyjęta przez oceniających. Na korzyść wnioskodawcy uznano jednak, że przedstawił on faktyczne zapotrzebowanie konsumentów na produkt objęty wnioskiem. Uznano również za przekonujące wyjaśnienia strony dotyczące ograniczenia przez niego wskazania kwoty i źródła środków, z których sfinansuje wkład własny, przy zachowaniu prawidłowych zasad wypełniania wniosku. Przyznano też rację wnioskodawcy, że oceniający nie odnieśli się dokładnie jakich informacji brakuje w związku z kosztami związanymi z oferowaniem nowego produktu na rynku oraz spodziewanymi korzyściami i uznano te zarzuty na korzyść strony. Ponadto, oceniający uznali za niezasadny argument wnioskodawcy mówiący o tym, że wskazana przez niego wielkość sprzedaży i ceny zostały przyjęte przy zachowaniu najwyższej staranności z uwzględnieniem wieloletniego doświadczenia udziałowców spółki. Za zasadny uznano tymczasem argument dotyczący zawartych we wniosku informacji na temat cen i prognozy sprzedaży w analizie potencjału rynkowego. Na ocenę ekspertów nie wpłynął argument wnioskodawcy, że opisy kwestii przyjętych wielkości sprzedaży i cen znajdują się w opisie tłumaczącym zapotrzebowanie rynku na produkty i potrzeby potencjalnych klientów. Podobnie zarzut strony, że wielkość sprzedaży jest prognozowana na podstawie listów intencyjnych jest w ich ocenie niewiarygodny i nieskwantyfikowany z całością wniosku. Na ocenę nie wpłynęły również wyjaśnienia strony w kwestii długości procesu sprzedaży oparte o listy intencyjne wskazujące na chęć dokonania zakupu instalacji. Brak informacji o czasie potrzebnym na podjęcie decyzji przez potencjalnych klientów jest zdaniem oceniających poważnym ryzykiem, którego konsekwencją może nierealizowanie założonego planu sprzedaży. Przyjęto zarzut wnioskodawcy dotyczący wyjaśnienia sposobu wprowadzenia produktu na rynek tj. zakładanych strumieni przychodów, form promocji i dystrybucji, polityki cenowej względem konkurencji. W podsumowaniu NCBiR nie zgodził się z opinią wnioskodawcy, że kryterium "Zapotrzebowanie rynkowe i opłacalność" zostało przygotowane w stopniu doskonałym, uznano tylko część zarzutów i podniesiono kryterium o 1 pkt tj. do poziomu oceny przeciętnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lipca 2016 r. na Informację NCBiR z czerwca 2016 r. (brak daty dziennej) o nieuwzględnieniu protestu R. S.A. z siedzibą w W. wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. poz. 1146, z późn. zm.); dalej: "u.z.r.p." oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 37 ust. 1 u.z.r.p. poprzez przeprowadzenie wyboru projektu do dofinansowana w sposób mało przejrzysty, nierzetelny i stronniczy, a uwzględniając konieczność spełnienia przez skarżącą dodatkowych wymogów (powinność w zakresie przeprowadzenia badania rynku i badania elastyczności cenowej popytu wśród grupy docelowej z uwagi na fakt, iż produkt prezentowany przez Spółkę jest produktem nowym) także w sposób dyskryminujący i niezapewniający równego dostępu do pomocy dla wszystkich beneficjentów, 2. art. 37 ust. 2 u.z.r.p. poprzez nieprawidłową ocenę wniosku polegającą w szczególności na błędnej interpretacji przez oceniających istotnych elementów zawartych we wniosku, pominięciu zawartych w nim informacji, przeprowadzeniu oceny w sposób niezgodny z "Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014 - 2020" (zwanego dalej: Przewodnikiem), nałożeniu na skarżącą dodatkowych wymagań wykraczających poza kryteria oceny zawarte w Przewodniku, co miało wpływ na wynik przeprowadzonej oceny, 3. § 7 ust. 2 Regulaminu poprzez brak jego zastosowania i uznanie przez Oceniających, że ocena dokonywana jest jedynie w oparciu o wniosek, tymczasem ocena dokonywana jest w oparciu; o wniosek i ewentualne wyjaśnienia wnioskodawcy, w tym zdaniem skarżącej i w oparciu o dokumentację potwierdzającą składane wyjaśnienia, 4. § 10 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 9 w zw. z § 7 ust. 2 Regulaminu poprzez brak uznania, że podczas Panelu N-G z udziałem wnioskodawcy, będącego elementem oceny wniosku, podczas którego dokonywana jest prezentacja, a wnioskodawca ma możliwość wyjaśnienia wątpliwości dotyczących projektu, wnioskodawca może przestawić dodatkowe dokumenty, w sytuacji gdy Regulamin tego nie zabrania, a w konsekwencji uznanie, iż skarżąca nie mogła przedstawić listów intencyjnych. W dalszych motywach skargi jego autor wskazał, że oceniający w swojej argumentacji skupili się przede wszystkim na wskazanym przez skarżącą, niejako na marginesie zarzucie dotyczącym zbyt małego limitu znaków, w którym należało zmieścić opis dotyczący rynku, w żaden sposób nie odnieśli się jednak do merytorycznego uzasadnienia. W ocenie skarżącej przedstawiła ona w sposób wyczerpujący opis obecnego stanu techniki w ujęciu rynkowym, w tym obecnie stosowane metody recyklingu i wskazała na ograniczenia metod związanych z recyklingiem materiałowym. A także zwróciła uwagę na dynamiczny rozwój branży konwersji odpadów poliolefinowych na paliwa, poddała wnikliwej analizie 70 rozwiązań technologicznych wiodących w branży technologii "Plastic to Fuel". Zdaniem autora skargi nie wskazano w sposób precyzyjny uchybień dotyczących danego podkryterium, przyjęte przez oceniających zasady oceny są swobodne, wybiórcze oraz płynne i nie znajdują potwierdzenia w Przewodniku. Ponadto jak podkreśliła skarżąca oceniający podjęli próbę narzucenia spółce sposobu przedstawienia zagadnienia poprzez przeprowadzenie badań rynku i elastyczności cenowej popytu na produkt co cechuje się daleko idącą dowolnością i rażąco wykracza poza Przewodnik i wymogi sformułowane w Regulaminie. W ocenie skarżącej podczas rozpatrywania protestu nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący okoliczności, które zadecydowały o ilości przyznanych punktów oraz przyczyn, dla których niemożliwe było przyznanie żądanej przez wnioskodawcę ilości punktów. A zaskarżone pismo uniemożliwia czytelne zrozumienie motywów podjętej oceny. Do akt sądowych w dniu 18 sierpnia 2016 r. wpłynęła odpowiedź na skargę, w której organ wniósł o jej oddalenia podnosząc, iż ocena projektu skarżącej została przeprowadzona w całości w sposób zgodny z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie NCBiR z czerwca 2016 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Dodać należy, iż art. 50 u.z.r.p. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Poddając rozstrzygnięcia właściwej instytucji kontroli sądowej, ustawodawca w art. 61 ustanowił szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 64 zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 u.z.r.p. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 (PO IR) Priorytet I: Wsparcie prowadzenia prac B+R przez przedsiębiorstwa Działanie 1.1: Projekty B+R przedsiębiorstw Poddziałanie 1.1.2: Prace B+R związane z wytworzeniem instalacji pilotażowej/demonstracyjnej w konkursie 2/1.1.2/2015. Zdaniem skarżącej, ocena wniosku w zakresie kryterium punktowanego nr 2 zapotrzebowanie rynkowe i opłacalność wdrożenia, podlegającego ocenie w ramach oceny merytorycznej gospodarczo-biznesowej, została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Skarżąca wskazała w odniesieniu do kryterium zapotrzebowanie rynkowe i opłacalność wdrożenia, iż w proteście od wyników oceny szczegółowo wyjaśniła przyczyny braku akceptacji przedstawionej oceny oraz uzasadniła, z jakiego powodu kwestionuje ocenę i dlaczego podważa przeprowadzenie jej zgodnie z Przewodnikiem. Należy w powyższym kontekście wskazać, iż zgodnie z § 7 ust. 3 Regulaminu szczegółowe informacje dotyczące sposobu oceny kryteriów znajdują się w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 – Poddziałanie 1.1.2 PO IR, stanowiącym załącznik nr 1 do Regulaminu Przeprowadzania Konkursu dla Poddziałania 1.1.2 PO IR. Zgodnie z opisem kryterium wraz z metodologią przyznawania punktów w ramach przedmiotowego kryterium ocenie podlegają łącznie dwa aspekty: zapotrzebowanie rynkowe na rezultaty projektu oraz opłacalność wdrożenia. W przypadku innowacji produktowej zapotrzebowanie rynkowe oceniane jest poprzez poprawnie zdefiniowany rynek docelowy (potencjalni klienci/odbiorcy oraz ich wymagania/preferencje, rozmiar, kierunki i tempo rozwoju, spodziewany udział w rynku). Skarżąca w proteście w uzasadnieniu zarzutu nr 2 wyjaśniła, iż w treści dokumentacji aplikacyjnej zawarła obszerny i wnikliwy opis kierunków zmian i tempa rozwoju dziedziny, której dotyczy projekt. Pomimo przywołania szczegółowej argumentacji z dokumentu stanowiącego załącznik do wniosku, w informacji o nieuwzględnieniu protestu, w odniesieniu do zarzutu nr 2, oceniający ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że nie można zaakceptować argumentu dotyczącego limitu znaków nie odnosząc się w jakikolwiek sposób do pozostałej merytorycznej argumentacji skarżącej. Niezrozumiałe jest przy tym, dlaczego w odniesieniu do zarzutu nr 1 dotyczącego wadliwości oceny w zakresie zdefiniowania rynku docelowego dla rezultatów projektu, która to definicja obejmuje swym zakresem argumentację związaną z kierunkami i tempem rozwoju rynku docelowego, oceniający uznał zasadność zarzutu z uwagi na brak wskazania w zakwestionowanej ocenie jakich elementów opisu rynku brakuje. Oceniający nie odniósł się również do zarzutu nr 3 dotyczącego wadliwości oceny w zakresie spodziewanego udziału w rynku. Należy wskazać, iż dokonując oceny zarzutu nr 11 z protestu (poczynając od zarzutu nr 9 z protestu uwagi eksperta w informacji o nieuwzględnieniu protestu odnoszą się do niewłaściwie przywołanej numeracji zarzutów) oceniający wskazał, że z uwagi na wielkość projektu oczekuje się od wnioskodawcy, że przeprowadzi badania rynku i badania elastyczności cenowej popytu wśród grupy docelowej. Skarżąca wyjaśniła w skardze, iż przedstawiła we wniosku wielkość sprzedaży, koszt zmiennego wytworzenia, koszty stałe związane z wdrożeniem projektu, ceny sprzedaży, przychody z pozostałych form komercjalizacji oraz koszt realizacji projektu. Zasadnie wskazano przy tym, iż próba narzucenia Spółce sposobu przedstawienia zagadnienia poprzez przeprowadzenie badań rynku wykracza poza metodologię wskazaną w Przewodniku. W ocenie Sądu, zachodzi sprzeczność w ocenie zarzutu nr 12 z protestu, w której ekspert ponownie odwołuje się do treści zarzutu nr 11, wskazując, iż wnioskodawca nie zgadza się ze stwierdzeniem Panelu Ekspertów, że "nie wyjaśnia skąd wynikają przyjęte wielkości sprzedaży, ani ceny, po których planuje sprzedawać te produkty...". Należy bowiem zauważyć, iż ekspert w odniesieniu do zarzutu nr 12 z protestu uznał jego zasadność w zakresie wskazania we wniosku opisów tłumaczących zapotrzebowanie rynku na produkty paliwowe wytworzone w instalacji demonstracyjnej i potrzeby potencjalnych klientów czyli w istocie za zasadny uznał w całości zarzut wnioskodawcy, iż opinia ekspertów oceniających projekt odnośnie braku stosownych informacji związanych z potencjalnymi odbiorcami produktów paliwowych jest bezzasadna i nie znajduje odzwierciedlenia w treści wniosku o dofinansowanie. Natomiast w odniesieniu do treści stanowiącej w istocie przedmiot zarzutu nr 11, tj. stwierdzenia, że wnioskodawca w treści dokumentacji aplikacyjnej w obszerny sposób uzasadnił przyjęte wielkości sprzedaży oraz ceny sprzedaży paliw wyprodukowanych na linii demonstracyjnej, ekspert stwierdził brak argumentów dotyczących ujęcia we wniosku kwestii przyjętych wielkości sprzedaży i cen pomimo, że dokonując wcześniejszej oceny, w odniesieniu do zarzutu nr 11 z protestu, stwierdził, że argument dotyczący zawarcia przez wnioskodawcę informacji na temat cen i prognozy sprzedaży paliw w analizie potencjału rynkowego należy uznać za zasadny. W informacji o nieuwzględnieniu protestu brak jest również jednoznacznego stanowiska w odniesieniu do zarzutu nr 14 z protestu wskazującego na wadliwość oceny w zakresie opłacalności wdrożenia rezultatów projektu z uwagi na przedstawienie zgodnie z Instrukcją jakie strumienie przychodów zostały uwzględnione oraz w jakich proporcjach, a także przedstawienie kosztów w podziale na koszty zmienne i koszty stałe. Należy zaznaczyć, iż ekspert z jednej strony przyznał, że wnioskodawca zgodnie z Instrukcją nie był zobowiązany do przedstawienia informacji, o których wspominał Panel Ekspertów, z drugiej jednak strony uznał, iż brak informacji na ten temat jest poważnym ryzykiem, którego konsekwencją może być niezrealizowanie założonego planu sprzedaży. Niezrozumiała jest zatem konstatacja, iż z uwagi na niezasadność wszystkich argumentów zarzut należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na względzie za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 u.z.r.p. Podczas rozpatrywania protestu nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący i precyzyjny z jakiego dokładnie powodu uznano, iż wskazane w Przewodniku kryterium zapotrzebowanie rynkowe i opłacalność wdrożenia oceniono jako spełnione w stopniu przeciętnym. Argumentacja dotycząca ilości przyznanych punktów w ramach kryterium zapotrzebowanie rynkowe i opłacalność wdrożenia nie została w prawidłowy sposób rozwinięta i uzupełniona na etapie rozpatrywania protestu a ustosunkowanie się do zarzutów skarżącej podniesionych w proteście w informacji o nieuwzględnieniu protestu pozostaje w odniesieniu do kilku zarzutów wewnętrznie sprzeczne i lakoniczne. Niejednokrotnie przy tym uzasadnienie bazuje wyłącznie na zarzutach sformułowanych przez skarżącą jedynie na marginesie, takich jak ograniczona ilość znaków, w której należało zawrzeć wszelkie aspekty, pomijając całkowicie argumenty natury merytorycznej. Należy również podkreślić, iż z informacji o nieuwzględnieniu protestu wynika, że z siedemnastu zarzutów uwzględniono dziewięć, zaś dwa zarzuty zostały uwzględnione częściowo. Z tych względów Sąd uznał, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) u.z.r.p. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.