V SA/Wa 1953/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S. w S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... lipca 2012 r. nr ... w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S. w S. (dalej: skarżący) jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister) nr ... z dnia ... lipca 2012r. utrzymująca w mocy decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes Zarządu PFRON) odmawiające wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych z dnia ... lipca 2011 r. i z dnia ... sierpnia 2011 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym; Skarżący wystąpił do PFRON z wnioskami o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiące marzec i kwiecień oraz czerwiec 2011 r. Decyzjami z dnia ... lipca 2011r. i ... sierpnia 2011 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych odpowiednio za miesiące: marzec, kwiecień i czerwiec 2011 r. Od powyższych decyzji skarżący złożył odwołania, wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz orzeczenie co do przysługującego skarżącemu prawa dofinansowania. Zdaniem skarżącego, organ l instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011r. Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej “ ustawa o rehabilitacji zawodowej") i zmienił swoje dotychczasowe, utrwalone od lat, stanowisko na niekorzyść strony, przez co naruszył zasadę zaufania. Strona podniosła, iż nie naruszyła dyscypliny finansów publicznych, wnosząc o wypłatę ustawowo jej należnego dofinansowania. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z ...lipca 2012r. utrzymał w mocy ww. decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia ... grudnia 2011 r. znak: ..., ustawa z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Minister Pracy podzielił ten pogląd i wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: dochody publiczne; środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: ze sprzedaży papierów wartościowych, z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, z otrzymanych pożyczek i kredytów, z innych operacji finansowych; przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, odsetki od środków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych, a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z... lipca 2012 r. oraz poprzedzających ją decyzji organu I instancji. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), przejawiające się brakiem pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy zaistnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych w stosunku do tego samego podmiotu; - art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż organ przesunął termin załatwienia sprawy ze względu na skomplikowany charakter sprawy; - art. 8 i 107§3 k.p.a. poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia wydanie różnych decyzji w analogicznych sytuacjach w stosunku do tego samego podmiotu, a także nieodniesienie się do wszystkich zarzutów i twierdzeń strony zawartych w odwołaniu; - art.6 k.p.a. poprzez oparcie decyzji dotyczącej słusznie nabytych uprawnień strony w całości na stanowisku Ministra Finansów z dnia ... grudnia 2011r. nie należącego do katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa; - art.7 i art.77§1 k.p.a. poprzez przerzucenie ciężaru zebrania materiału dowodowego na stronę oraz przyjęcie przez organ całkowicie biernej postawy, ograniczającej się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy też nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśniania sprawy w całości na stronę; oraz przepisów prawa materialnego: - art.26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż skarżącemu nie przysługuje miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; - art.114 ust.1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego błędną wykładnię i nadinterpretację skutkującą przyjęciem przez Ministra, iż skoro według art.114 ust.1 środki finansowe NFZ są środkami publicznymi – to środki przekazywane SP ZOZ SCR za wykonane usługi są środkami publicznymi; - naruszenie treści ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, w której jest mowa o prowadzeniu gospodarki finansowej na zasadach określonych w tej ustawie, o pokrywaniu z posiadanych środków i uzyskanych przychodów kosztów działalności wg planu finansowego – poprzez niezauważenie zapisów ustawowych oraz samej ustawy. Skarżący wskazał, iż w ustawach tych nie ma słów, że SP ZOZ otrzymuje wyłącznie środki publiczne i ze środków publicznych pokrywa koszty, zatem dla poparcia własnej nieuprawnionej nadinterpretacji wykorzystano art.114 ust.1, chociaż dotyczy on wyłącznie NFZ. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej, wydana w rezultacie rozpatrzenia dwóch odwołań, jakie strona skarżąca wniosła od decyzji z dnia ... lipca 2011 r. i z dnia ...sierpnia 2011 r. Połączenie do wspólnego rozpatrzenia ww. spraw było uzasadnione, bo choć art. 62 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) mówi tylko o możliwości prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony, jeśli spełnione są warunki w nim określone, to tym bardziej można i należy prowadzić jedno postępowanie dotyczące tej samej strony, jeżeli te warunki również są spełnione (v. wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., sygn. akt I SA 630/98, LEX nr 39211). Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne, a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać, że stosownie do art. 26b ust.7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( t.jed. Dz. U. z 2008r. Nr 14, poz.92 ze zm.) miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Podstawową kwestią, którą należało rozstrzygnąć rozpoznając skargę było ustalenie czy środki przeznaczane przez skarżącego na wynagrodzenia pracowników są środkami publicznymi. Stosownie do art. 9 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz.1240 ze zm.) skarżący jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest jednostką sektora finansów publicznych. Stosownie do art.5 ust.1 pkt 1 i 5 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. środkami publicznymi są (między innymi) dochody publiczne, a także przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Do dochodów publicznych zaliczone zostały na podstawie art. 5 ust.2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Na gruncie przywołanych wyżej przepisów obowiązującej ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponują jednostki sektora finansów publicznych, a więc i strona skarżąca są środkami publicznymi. Środkami publicznymi są więc i wpływy, które skarżący osiąga z tytułu świadczonych przez siebie usług medycznych, bez względu na to jakie podmioty są odbiorcami tych usług. Ponieważ wszystkie środki, którymi dysponuje strona są środkami publicznymi, w konsekwencji środki, które strona przeznacza na wynagrodzenia pracowników są środkami publicznymi. Ponadto należy wskazać, że zawarta w ustawie o finansach publicznych definicja środków publicznych jest definicją legalną obowiązującą we wszystkich dziedzinach prawa, chyba że przepis innej ustawy ustanowi inną definicję na użytek takiej ustawy, co w ustawie o rehabilitacji nie ma miejsca . Dlatego oceniając, czy w świetle przepisu art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji, środki na wynagrodzenia wypłacane pracownikom niepełnosprawnym przez stronę skarżącą są środkami publicznymi, należy stosować definicję środków publicznych zawartą w ustawie o finansach publicznych i w konsekwencji uznać, że wszystkie środki finansowe, którymi dysponują SP ZOZ są środkami publicznymi, a w konsekwencji środki przeznaczane przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej na wynagrodzenia pracowników są środkami publicznymi. Sąd na podstawie wyżej przedstawionego stanu prawnego stwierdza, że stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust.7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organy orzekające prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m. innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez strony piśmie Ministra Finansów z dnia ...grudnia 2011 r. znak: ... - poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W doktrynie ugruntowany jest pogląd, że orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."). Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą (v. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 marca 2010r. sygn.akt II SA/Bk 31/10). W rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie. W odniesieniu do SP ZOZ, które z mocy ustawy są jednostkami sektora finansów publicznych, przywołanie przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz.1027 z późn. zm.), który określa, że środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia są środkami publicznymi, co oznacza, że nie tracą one swego publicznego charakteru z momentem ich przekazania nie było konieczne, ponieważ jak wyżej wykazano wszystkie środki finansowe otrzymywane przez jednostki sektora finansów publicznych, bez względu na ich pochodzenie stają się środkami publicznymi. Za bezzasadny należy także uznać zarzut naruszenia przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ( obecnie ustawy o działalności leczniczej), skoro przepisy tych ustaw nie wyłączają stosowania ustawy o finansach publicznych. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ pozostałych wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art.7 k.p.a., 77 § 1 i 80 k.p.a.). Organ wyjaśnił zasadnicze powody rozstrzygnięcia oraz przyczyny, dla których powoływane przez stronę skarżącą argumenty nie zasługują na uwzględnienie (art.107 § 3 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.