V SA/Wa 1957/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] w P. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1) stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Narodowemu Centrum Badań i Rozwoju, 2) zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz [...] w P. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi złożonej przez Uniwersytet [...] w [...] (dalej: "Skarżący", "Wnioskodawca" lub "Strona") jest informacja Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: "NCBiR", "Organ") z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...] o pozostawieniu bez rozpatrzenia protestu dotyczącego wniosku o dofinansowanie projektu pn. "[...]" o nr [...] złożonego przez Skarżącego w konkursie nr [...] "Trzecia Misja Uczelni". Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu 26 czerwca 2018 r. Skarżący złożył wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]" o nr [...] w konkursie nr [...] "Trzecia Misja Uczelni". Pismem z dnia 11 września 2018 r., znak [...] NCBiR poinformowało Stronę o negatywnej ocenie wniosku. Pismem z dnia 27 września 2018 r. Skarżący złożył protest w powyższym zakresie. Protest nie został podpisany i nie zostało do niego załączone pełnomocnictwo osoby uprawnionej do reprezentowania Skarżącego. Pismem z dnia 5 października 2018 r., znak [...] NCBiR wezwało Skarżącego do uzupełnienia protestu w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia przez "nadesłanie prawidłowo podpisanego protestu o treści tożsamej z protestem złożonym w dniu 27 września 2018 r. z załączeniem oryginału lub kopii dokumentu poświadczającego umocowanie takiej osoby do reprezentowania Wnioskodawcy albo złożyć podpis osobiście w siedzibie jednostki odpowiedzialnej za rozpatrzenie protestu.". Pismem z dnia 15 października 2018 r., znak [...] Skarżący przesłał podpisany protest oraz pełnomocnictwo dla Prorektora prof. dr hab. [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...] NCBiR przekazało informację o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych protestu w sposób prawidłowy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 2 pkt 6 ustawy wdrożeniowej, protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera podpis wnioskodawcy lub osoby upoważnionej do jego reprezentowania, z załączeniem oryginału lub kopii dokumentu poświadczającego umocowanie takiej osoby do reprezentowania wnioskodawcy. NCBiR stwierdził, że Wnioskodawca przesłał protest podpisany przez Pana [...] - Prorektora Uniwersytetu, niemniej jednak organ nie może stwierdzić, żeby podpis ten złożony został prawidłowo. Do środka odwoławczego powinien zostać załączony oryginał lub kopia dokumentu poświadczającego umocowanie takiej osoby do reprezentacji wnioskodawcy. Uniwersytet im. [...] w [...] przesłał co prawda pełnomocnictwo udzielone Panu [...], z dnia 2 stycznia 2018 r., aczkolwiek zakres umocowania nie obejmuje wprost czynności związanych z reprezentowaniem Wnioskodawcy w procedurze odwoławczej dotyczącej przedmiotowego konkursu. Jedynym wydawałoby się związanym z programami europejskimi punktem pełnomocnictwa jest punkt 11, w którym Prorektor otrzymał umocowanie do sprawowania nadzoru nad Działem Programów Europejskich. Niemniej jednak z powyższej wspominanego punktu nie wynika, w jakim zakresie nadzór ten miałby być sprawowany (czy obejmuje też reprezentację Wnioskodawcy w zakresie składania wniosków o dofinansowanie lub procedury odwoławczej) i czym dział dokładnie się zajmuje. Natomiast treść pełnomocnictwa "Pełnomocnik może działać w granicach wyznaczonych przez obowiązujące przepisy oraz regulacje statutu Uniwersytetu, w szczególności § 46 pkt 15), 16) i 17) oraz 197 ust. 1 i 2 statutu." bez przesłania samego statutu oraz aktu powołania Prorektora nie stanowi podstawy do przyjęcia, że Pan [...] reprezentował Wnioskodawcę w zakresie udzielonego mu umocowania. Dlatego też organ na podstawie przesłanych dokumentów nie mógł uznać, że Wnioskodawca wypełnił nałożony obowiązek uzupełnienia braków protestu poprzez złożenie podpisanego w sposób prawidłowy środka odwoławczego. W związku z pozostawieniem protestu bez rozpatrzenia Strona skarżąca wniosła na rozstrzygnięcie NCBiR skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organowi wydającemu zaskarżone rozstrzygnięcie Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 54 ust. 2 pkt 6 ustawy wdrożeniowej przez nieprawidłową ocenę, że udzielone Prorektorowi prof. dr hab. [...] pełnomocnictwo obejmujące swoim zakresem "umocowanie do składania i przyjmowania oświadczeń woli, w tym związanych z zaciąganiem zobowiązań lub dokonywaniem rozporządzeń, dotyczących (...) projektów badawczych, badawczo-rozwojowych i dydaktycznych" nie uprawnia do reprezentowania Uniwersytetu [...] w procedurze odwoławczej dotyczącej konkursu nr [...]; 2. art. 96 i 98 w zw. z art. 65 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, ze zm.; dalej: "K.c.") i w zw. z art. 6 ustawy wdrożeniowej przez ograniczenie się przez Organ jedynie do oceny wycinka zakresu udzielonego pełnomocnictwa dotyczącego "nadzoru nad Działami Współpracy z Zagranicą, Nauki i Programów Krajowych, Programów Europejskich, Samodzielnej Sekcji ds. Studiów Doktoranckich" w oderwaniu od pozostałego jego zakresu, co w ocenie Skarżącego stoi w oczywistej sprzeczności z cywilnoprawnymi zasadami interpretacji oświadczenia woli mocodawcy; 3. art. 54 ust. 3 w zw. z art. 59 ustawy wdrożeniowej przez pozostawienie protestu bez rozpatrzenia z powodu nieuzupełnienia braku formalnego protestu (brak podpisu wnioskodawcy lub osoby upoważnionej do jego reprezentowania, z załączeniem oryginału lub kopii dokumentu poświadczającego umocowanie takiej osoby do reprezentowania) w sposób prawidłowy, tj. w sytuacji gdy na wezwanie NCBR zostało przedłożone pełnomocnictwo obejmujące swym zakresem "umocowanie do składania i przyjmowania oświadczeń woli, w tym związanych z zaciąganiem zobowiązań lub dokonywaniem rozporządzeń, dotyczących (...) projektów badawczych, badawczo - rozwojowych i dydaktycznych", a co za tym idzie uprawniające do reprezentowania Skarżącego w procedurze odwoławczej dotyczącej konkursu nr [...]. W odpowiedzi na skargę Narodowe Centrum Badań i Rozwoju wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146, obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.) – dalej: ustawa wdrożeniowa, u.z.r.p.s. - w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Kontrolując zatem legalność oceny projektu dokonanej przez NCBiR, jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w zaskarżonej informacji, stwierdzić trzeba, iż nie odpowiadają one prawu. Należy też wskazać, że Sąd - orzekając na podstawie cyt. przepisu art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej - ocenia działania organu pod kątem przesłanki wskazanej w tym przepisie tj. czy organ oceniając projekt dokonywał tego w sposób naruszający prawo i czy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz czy pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, co skutkuje przekazaniem sprawy (protestu) do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Nie jest natomiast rolą Sądu dokonanie oceny merytorycznej projektu, bowiem nie jest do tego upoważnionym, nie ma też takich możliwości. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a tej ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania NCBiR z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z cyt. ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, a także postanowieniami systemu realizacji programu, w szczególności Regulaminem konkursu oraz innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W przedmiotowej sprawie zastosowanie mają ponadto stosowne przepisy ustrojowe dotyczące Strony skarżącej, oraz przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. kodeks cywilny (Dz. U z 2016r. poz. 380 ze zm., dalej k.c.). Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Strona skarżąca w toku postępowania przed NCBiR przedłożyła dla Prorektora [...] takie pełnomocnictwo, które pozwala na skuteczne wniesienie protestu czy też nie. Z treści art. 54 ust. 2 pkt 6 ustawy wdrożeniowej wynika bowiem, że protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera m.in. podpis wnioskodawcy lub osoby upoważnionej do jego reprezentowania z załączeniem oryginału lub kopii dokumentu poświadczającego umocowanie takiej osoby do reprezentowania wnioskodawcy. Z treści istotnego w tym zakresie dla sprawy dokumentu przedłożonego w wyniku uzupełnienia protestu tj. pełnomocnictwa wynika, że obejmuje ono "umocowanie do składania i przyjmowania oświadczeń woli, w tym związanych z zaciąganiem zobowiązań lub dokonywaniem rozporządzeń dotyczących (...) projektów badawczych, badawczo-rozwojowych i dydaktycznych.". W tym miejscu nie od rzeczy będzie przypomnienie, że udzielenie pełnomocnictwa jest czynnością prawną, do której odnoszą się przepisy kodeksu cywilnego. Artykuł 96 k.c. stanowi, że umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwa). Stosownie natomiast do art. 65 § 1 k.c. oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Z kolei zgodnie z art. 651 k.c. przepisy o oświadczeniu woli stosuje się odpowiednio do innych oświadczeń. Zatem ocena treści pełnomocnictwa przedłożonego w następstwie uzupełnienia protestu powinna uwzględniać nie tylko wyżej cytowane przepisy, ale przede wszystkim jego literalne brzmienie. Z treści tegoż pełnomocnictwa wynika, że obejmuje ono umocowanie do składania i przyjmowania oświadczeń woli. Nie wskazuje ono więc precyzyjnie jakich wyłącznie rodzajów spraw dotyczy. Wymienia natomiast jedynie przykładowo takie sprawy, na co wskazuje zwrot "(...) w tym związanych z (...)". Pełnomocnictwo to ma zatem charakter ogólny i zdaniem sądu nie wyklucza możliwości złożenia przez osobę w nim wskazaną m.in. protestu (w imieniu strony) w sprawie , której przedmiotem jest dofinansowanie projektu. Niezależnie od powyższego potwierdzeniem takiego rozumienia zakresu udzielonego pełnomocnictwa w przedmiotowej sprawie jest z jednej strony sam projekt, który ma charakter dydaktyczny. Z drugiej zaś strony potwierdza ten fakt fragment treści pełnomocnictwa, który wskazuje na umocowanie Prorektora do składania i przyjmowania oświadczeń woli związanych z zaciąganiem zobowiązań lub dokonywaniem rozporządzeń dotyczących projektów dydaktycznych. W ocenie Sądu wniesienie protestu w niniejszej sprawie mieści się w pojęciu dokonania rozporządzenia dotyczącego projektu dydaktycznego mimo tego, iż Strona skarżąca jedynie ubiegała się o jego dofinansowanie. Powyższe oznacza, iż brak było podstaw faktycznoprawnych pozwalających na pozostawienie protestu Strony skarżącej bez rozpatrzenia. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy orzekł jak w sentencji. Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika (w tym przypadku radcy prawnego) reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 680 zł, stanowiącą sumę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (200 zł) oraz wynagrodzenia radcy prawnego (480 zł).