V SA/Wa 1958/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] na informację zawartą w piśmie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. stwierdza, że pozostawienie protestu z dnia [...] września 2018 r. bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do Narodowego Centrum Badań i Rozwoju; 2. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz Uniwersytetu [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uniwersytet im. [...] w [...] (dalej: "Strona", "Skarżący", "Wnioskodawca") wystąpił z wnioskiem o dofinansowanie projektu pt." [...]. Wsparcie integracji społeczno-zawodowej cudzoziemców mieszkających w Wielkopolsce poprzez intensywny trening języka polskiego jako obcego" złożonego w ramach konkursu [...]. Pismem z dnia 11 września 2018 r. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (dalej: "NCBiR", "organ") poinformowało Wnioskodawcę, iż projekt został oceniony negatywnie, bowiem nie spełnił kryteriów wyboru projektów. Strona złożyła protest od negatywnej oceny ww. projektu. Pismem z dnia 8 października 2018 r. NCBiR wezwało Stronę do uzupełnienia protestu (w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia projektu bez rozpatrzenia) przez nadesłanie wymaganego dokumentu pełnomocnictwa obejmującego swoim zakresem umocowanie dla upoważnionej osoby do reprezentowania wnioskodawcy w przedmiotowym konkursie (konkursach o dofinansowanie) i do złożenia protestu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Strona przesłała pełnomocnictwo dla Prorektora ds. nauki i współpracy międzynarodowej prof. dr hab. [...] do reprezentowania Wnioskodawcy obejmujące swoim zakresem m.in. "umocowanie do składania i przyjmowania oświadczeń woli, w tym związanych z zaciąganiem zobowiązań lub dokonywaniem rozporządzeń dotyczących (...) projektów badawczych, badawczo-rozwojowych i dydaktycznych". Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...], NCBiR pozostawiło protest bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano m.in., że w art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.), dalej: "ustawa wdrożeniowa", określono wymogi jakie musi spełniać protest aby podlegał rozpatrzeniu. Wnioskodawca złożył protest z naruszeniem pkt 6 przedmiotowego przepisu. Zgodnie z ustawą protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera podpis Wnioskodawcy lub osoby upoważnionej do jego reprezentowania, z załączeniem oryginału lub kopii dokumentu poświadczającego umocowanie takiej osoby do reprezentowania wnioskodawcy. W przedmiotowej sprawie Wnioskodawca złożył protest z naruszeniem ww. przepisu ustawy, ponieważ do protestu nie załączono oryginału lub kopii dokumentu poświadczającego umocowanie takiej osoby do reprezentowania wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych; "Brakiem formalnym protestu sporządzonego w imieniu wnioskodawcy, jest niedołączenie dokumentu pełnomocnictwa. (...) istotnym jest zakres pełnomocnictwa oraz by pełnomocnictwo w rzeczywistości zostało udzielone do danej sprawy...". Wobec powyższego, stosownie do art. 54 ust. 3 ustawy, w celu uzupełnienia braku, Wnioskodawca powinien w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania, nadesłać wymagany dokument pełnomocnictwa, obejmujący swoim zakresem umocowanie dla upoważnionej osoby do reprezentowania Wnioskodawcy w przedmiotowym konkursie i do złożenia protestu. NCBiR podkreśliła, że w dniu 15 października 2018 r. Wnioskodawca przesłał do IOK pełnomocnictwo udzielone [...], z dnia 2 stycznia 2018 r. jednakże zakres umocowania nie obejmuje wprost czynności związanych z reprezentowaniem Wnioskodawcy w procedurze odwoławczej dotyczącej przedmiotowego konkursu. Jedynym związanym z programem operacyjnym punktem pełnomocnictwa jest punkt 11, w którym Prorektor otrzymał umocowanie do sprawowania nadzoru nad Działem Programów Europejskich. Niemniej z wspomnianego punktu nie wynika, w jakim zakresie nadzór ten miałby być sprawowany (czy obejmuje też reprezentację Wnioskodawczy w zakresie składania wniosków o dofinansowanie lub procedury odwoławczej) i czym Dział dokładnie się zajmuje. Natomiast treść pełnomocnictwa "Pełnomocnik może działać w granicach wyznaczonych przez obowiązujące przepisy oraz regulacje statutu Uniwersytetu, w szczególności § 46 pkt 15), 16) i 17) oraz 197 ust. 1 i 2 statutu" bez przesłania samego statutu oraz aktu powołania Prorektora nie stanowi podstawy do przyjęcia, że [...] reprezentował Wnioskodawcę w zakresie udzielonego mu umocowania. Dlatego też zdaniem NCBiR nie można uznać, że Wnioskodawca wypełnił nałożony przez IOK obowiązek uzupełnienia braków protestu poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa, obejmującego swoim zakresem umocowanie dla upoważnionej osoby do reprezentowania Wnioskodawcy w przedmiotowym konkursie i do złożenia protestu. Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniósł Uniwersytet im. [...] w [...] zarzucając mu: Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy t.j.: art. 54 ust. 2 pkt 6 ustawy wdrożeniowej przez nieprawidłową ocenę, że udzielone Prorektorowi prof. dr hab. [...] pełnomocnictwo obejmujące swoim zakresem "umocowanie do składania i przyjmowania oświadczeń woli, w tym związanych z zaciąganiem zobowiązań lub dokonywaniem rozporządzeń dotyczących (...) projektów badawczych, badawczo-rozwojowych i dydaktycznych" nie uprawnia do reprezentowania Uniwersytet im. [...] w procedurze odwoławczej dotyczącej konkursu nr [...], art. 96, 98 w zw. z art. 65 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny i w zw. z art. 6 ustawy wdrożeniowej przez ograniczenie się jedynie do oceny wycinka zakresu udzielonego pełnomocnictwa dotyczącego "nadzoru nad Działami Współpracy z Zagranicą, Nauki i Programów Krajowych, Programów Europejskich, Samodzielnej Sekcji ds. Studiów Doktoranckich" w oderwaniu od pozostałego jego zakresu, co stoi w oczywistej sprzeczności z cywilnoprawnymi zasadami interpretacji oświadczenia woli mocodawcy, art. 54 ust. 3 w zw. z art. 59 ustawy wdrożeniowej przez pozostawienie protestu bez rozpatrzenia z powodu nieuzupełnienia braku formalnego protestu (przedłożenie wymaganego dokumentu pełnomocnictwa, obejmujący swym zakresem umocowanie dla upoważnionej osoby do reprezentowania wnioskodawcy w konkursach o dofinansowanie i do złożenia protestu) w sposób prawidłowy tj., w sytuacji gdy na wezwanie NCBiR zostało przedłożone pełnomocnictwo obejmujące swym zakresem "umocowanie do składania i przyjmowania oświadczeń woli, w tym związanych z zaciąganiem zobowiązań lub dokonywaniem rozporządzeń, dotyczących (...) projektów badawczych, badawczo-rozwojowych i dydaktycznych", a co za tym idzie uprawniające do reprezentowania Uniwersytetu im. [...] w procedurze odwoławczej dotyczącej konkursu nr [...]. Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący wniósł o: uwzględnienie skargi przez stwierdzenie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazanie sprawy Narodowemu Centrum Badań i Rozwoju do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r. poz. 1460, ze zm.), w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". W myśl art. 61 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a tej ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Należy podkreślić, że prawo, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy ustawy wdrożeniowej, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego oraz inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W przedmiotowej sprawie zastosowanie mają ponadto stosowne przepisy ustrojowe dotyczące Skarżącego, oraz przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U z 2016 r. poz. 380 j.t. ze zm.), dalej: K.c. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy Skarżący w toku postępowania przed NCBiR przedłożył dla Prorektora [...] pełnomocnictwo, które pozwala na skuteczne wniesienie protestu. Zgodnie z art. 54 ust. 2 pkt 6 ustawy wdrożeniowej, protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera m.in. podpis wnioskodawcy lub osoby upoważnionej do jego reprezentowania z załączeniem oryginału lub kopii dokumentu poświadczającego umocowanie takiej osoby do reprezentowania wnioskodawcy. Z treści istotnego w tym zakresie dla sprawy dokumentu przedłożonego w wyniku uzupełnienia protestu, tj. pełnomocnictwa wynika, że obejmuje ono "...umocowanie do składania i przyjmowania oświadczeń woli, w tym związanych z zaciąganiem zobowiązań lub dokonywaniem rozporządzeń dotyczących (...) projektów badawczych, badawczo-rozwojowych i dydaktycznych (...)". Należy wskazać, że udzielenie pełnomocnictwa jest czynnością prawną, do której odnoszą się przepisy Kodeksu cywilnego. Art. 96 K.c. stanowi, że umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). Stosownie natomiast do art. 65 § 1 K.c. oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Z kolei zgodnie z art. 651 K.c. przepisy o oświadczeniu woli stosuje się odpowiednio do innych oświadczeń. Zatem ocena treści pełnomocnictwa przedłożonego przez Skarżącego w następstwie uzupełnienia protestu powinna uwzględniać nie tylko wyżej cytowane przepisy, ale przede wszystkim jego literalne brzmienie. Z treści tego pełnomocnictwa wynika, że obejmuje ono umocowanie do składania i przyjmowania oświadczeń woli. Nie wskazuje ono więc precyzyjnie jakich wyłącznie rodzajów spraw dotyczy. Wymienia natomiast jedynie przykładowo takie sprawy, na co wskazuje zwrot: " (...) w tym związanych z (...)". Pełnomocnictwo to ma zatem charakter ogólny i zdaniem Sądu nie wyklucza możliwości złożenia przez osobę w nim wskazaną m.in. protestu (w imieniu Strony) w sprawie, której przedmiotem jest dofinansowanie projektu. Niezależnie od powyższego potwierdzeniem takiego rozumienia zakresu udzielonego pełnomocnictwa w przedmiotowej sprawie jest również to, że projekt ma charakter dydaktyczny. Chodzi w nim bowiem o intensywny trening języka polskiego jako obcego przez cudzoziemców mieszkających w Polsce. Natomiast treść pełnomocnictwa wskazuje na umocowanie Prorektora ds. nauki i współpracy międzynarodowej prof. dr hab. [...] "...do składania i przyjmowania oświadczeń woli (...) związanych z zaciąganiem zobowiązań lub dokonywaniem rozporządzeń dotyczących (...) projektów (...) dydaktycznych" (pkt 2 pełnomocnictwa). W ocenie Sądu wniesienie protestu w niniejszej sprawie mieści się w pojęciu dokonania rozporządzenia dotyczącego projektu dydaktycznego mimo tego, iż Skarżący ubiegał się jedynie o jego dofinansowanie. Powyższe oznacza, iż brak było podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających pozostawienie protestu Skarżącego bez rozpatrzenia. Podstawą wyroku jest art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów z zakresu polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (Dz.U. 2017 poz. 1460 ze zm.).