V SA/Wa 1961/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Jóźków (spr.), Sędzia WSA Barbara Mleczko-Jabłońska, Asesor WSA Joanna Gierak, Protokolant - referendarz sądowy Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2005 r. nr [...] Pismem z dnia 17 marca 2005 r. A. S. zwrócił się do ZUS Oddział w [...] o umorzenie należności z tytułu składek i odsetek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu wniosku podniósł zły stan zdrowia, fakt że nigdzie nie pracuje i nie posiada żadnego majątku ruchomego i nieruchomości. Utrzymuje się z pomocy dzieci, nie korzysta z żadnych świadczeń socjalnych, renty, emerytury. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s. odmówił wnioskującemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu organ stwierdził, że należności są skierowane do dochodzenia w postępowaniu egzekucyjnym, w związku z tym nie zachodzą przesłanki kwalifikujące powyższe należności jako całkowicie nieściągalne. Organ stwierdził ponadto, że tymczasowa trudna sytuacja materialna wnioskodawcy nie jest wystarczającą przesłanką do umorzenia należności, gdyż w miarę upływu czasu może ona ulec poprawie. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 20 czerwca 2005 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2005 r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 83a ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 i 4 u.s.u.s. zmienił swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2005r. w części dotyczącej okresu i wysokości składek i odsetek za zwłokę na koncie osobistym i ponownie odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskodawca od lutego do grudnia 1998r. nie prowadził działalności gospodarczej, a zatem należało zmienić decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r., gdyż Skarżący nie był zobowiązany do uiszczania składek za powyższy okres. Pismem z dnia 4 listopada 2005 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie w całości należności. Podniósł, że z uwagi na trudną sytuację finansową, zły stan zdrowia oraz brak stałego źródła dochodów nie jest w stanie uregulować zaległości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2005 r. odmawiającą Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu organ wskazał, że z analizy sprawy wynika, że brak jest stwierdzenia Naczelnika Urzędu Skarbowego lub komornika sądowego o braku majątku, z którego można byłoby prowadzić egzekucję. Nie zachodzą także okoliczności uzasadniające umorzenie należności pomimo braku jej całkowitej nieściągalności. Trudna sytuacja materialna strony nie ma bowiem charakteru stałego i może ulec poprawie, co rokuje szansę na ściągnięcie należności w przyszłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2006r., sygn. akt III SA/Wa 1481/06 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005r. nr [...]. Sąd przyjął, iż decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w I instancji została wydana przez osobę nie legitymującą się prawidłowym upoważnieniem, ponieważ upoważnienie do działania w imieniu ZUS podpisał Dyrektor Oddziału. Wobec tego Sąd znał, iż decyzja dotknięta była wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji stwierdzić należało również, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy wadliwą decyzję była także nieważna. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność obydwu decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 16/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W ocenie NSA, upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu ZUS udzielone pracownikowi przez Dyrektora Oddziału działającego w imieniu ZUS było prawidłowe. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Podkreślić na wstępie należy, iż Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. W tym kontekście, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd ma obowiązek zastosować wszelkie przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosując powyższe zasady aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest -stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. - wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 16/07 w zakresie udzielania przez dyrektorów oddziałów upoważnień dla pracowników ZUS do wydawania decyzji administracyjnych. Rozpatrując ponownie sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga - aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione - zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2005 r. nr [...] jak również utrzymująca ją w mocy decyzja Prezesa ZUS z [...] marca 2006 r. Nr [...] wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem ich nieważności. Podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w wyniku rażącego naruszenia prawa stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 76/05, LEX nr 196278). Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 127 § 2 i 3 oraz art. 138 k.p.a. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem decyzja po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne powinna być wydana przez Prezesa ZUS i odpowiadać treści art. 138 k.p.a. Powołany przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organy odwoławcze. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości, albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, lub zmiany w toku postępowania tych okoliczności, mającej wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). O tym, iż jest to katalog zamknięty świadczy kategoryczne, enumeratywne wyliczenie zachowań organu drugiej instancji. Każde inne rozstrzygnięcie jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. W rozpatrywanej sprawie Skarżący złożył w ustawowym terminie - w dniu 20 czerwca 2005 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2005 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 u.s.u.s Rozpatrując powyższy wniosek Prezes ZUS powinien, stosownie do przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 127 § 2 i 3 k.p.a. - rozpoznać ponownie sprawę zakończoną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. i wydać rozstrzygnięcie zgodnie z dyspozycją art. 138 k.p.a. Natomiast w niniejszej w niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję nr [...] z dnia [...] października 2005 r., zmieniającą decyzję z [...] czerwca 2005 r. w części dotyczącej okresu i wysokości składek i odsetek i ponownie odmówił umorzenia należności z tytułu składek, przy czym jako podstawę prawną wskazał przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 83a ust. 1 i 2 w związku z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Ponadto należy zauważyć, iż postępowanie z wniosku skarżącego z 17 marca 2005 r. dotyczyło umorzenia należności. Tymczasem Zakład Ubezpieczeń Społecznych oparł swoją decyzję z [...] października 2005 na przepisie art. 83a ust 1 i 2 u.s.u.s., zgodnie z którym prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu może być ponownie ustalone na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu. Decyzja z [...] czerwca 2005 nr [...] nie była decyzją ostateczną, nie była także decyzją ustalającą należności z tytułu składek. Wymienione w powołanej wyżej decyzji kwoty zaległości z tytułu składek zostały podane wyłącznie w celu poinformowania o kwocie, która miała podlegać umorzeniu. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, art. 83 a u.s.u.s. nie mógł stanowić podstawy do zmiany nieostatecznej decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek. Tego rodzaju naruszenie norm prawnych jest w ocenie Sądu rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. W konsekwencji stwierdzić również należy, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy wadliwą decyzję jest także nieważna. Dlatego też stwierdzono nieważność obydwu decyzji. Rozpatrując ponownie wniosek z 20 czerwca 2005 r. Prezes Zakładu powinien mieć ponadto na względzie, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji, stosownie do art. 7 k.p.a., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Organ orzekający powinien rozważyć, czy w sytuacji finansowej skarżącego spłacenie jest w ogóle możliwe, czy też musiałoby odbywać się kosztem zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia stosownej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny oraz działając na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. orzekł jak w sentencji.