V SA/Wa 1961/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Kania (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 24 października 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G.W. na pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] w przedmiocie informacji o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania postanawia: - odrzucić skargę; Wnioskiem z dnia [...] lipca 2004 r. G. W. wystąpiła o przyznanie dofinansowania w ramach Działania 3.5.1. "Lokalna infrastruktura sportowa i edukacyjna" Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, przyjętego rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. nr 166, poz. 1745), zwanego dalej "ZPORR", na realizację projektu inwestycyjnego [...]. [...] kwietnia 2005 r. Zarząd Województwa [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie ponownego wyboru projektów do realizacji w ramach ZPORR, skutkiem której projekt inwestycyjny G. W. nie został wybrany do realizacji w ramach ZPORR. G. W. została pisemnie poinformowana przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] o nieprzyznaniu dofinansowania ze środków ZPORR pismem z dnia [...] maja 2005 r. Następnie [...] stycznia 2008 r. G. W. skierowała do Ministra Rozwoju Regionalnego odwołanie od uchwały Zarządu Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Przedmiotowe odwołanie z uwagi na uchybienie terminowi nie zostało rozpatrzone, o czym G. W. została poinformowana pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. G. W. wniosła o uzupełnienie pisma z dnia [...] kwietnia 2008 r. co do rozstrzygnięcia co do prawa odwołania, bądź co do wniesienia w stosunku do decyzji skargi do sądu administracyjnego oraz o wykładnię pisma z dnia [...] kwietnia 2008 r. czy stanowi ono decyzję o negatywnym rozpatrzeniu odwołania, czy tez stanowi ono postanowienie o odrzucenie odwołania z uwagi na jego złożenie po terminie. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie G.W., Minister Rozwoju Regionalnego pismem z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] poinformował, że pismo z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie jest decyzją o negatywnym rozpatrzeniu odwołania, ani nie stanowi postanowienia o odrzuceniu odwołania z uwag na jego złożenie po terminie. Minister Rozwoju Regionalnego poinformował ponadto, że Instytucja Zarządzająca ZPORR w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. poinformowała, że zgodnie z punktem 6.1.12 "Podręcznika procedur wdrażania ZPORR", opisującym tryb odwoławczy, wnioskodawca w terminie 7 dni roboczych od daty otrzymania wyników danego etapu oceny projektów ma prawo do odwołania się od podjętych decyzji do jednostki ds. wyboru projektów. W związku z tym G. W. nie dopełniła terminu odwołania zapisanego w "Podręczniku procedur wdrażania ZPORR". W skardze z 19 czerwca 2008 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. W. wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] maja 2008 r. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji - uchwały Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie rozstrzygnięcia wniosku G.W. o przyznanie dofinansowania projektu ewentualnie o uchylenie ww. postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest : * art. 6 k.p.a. - poprzez brak w ogóle zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją i powołanie się na wewnętrzne wytyczne Ministra Pracy i Polityki Społecznej, tj. "Podręcznik procedur wdrażania ZPORR" * art. 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 107§3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. -poprzez odwołanie się w uzasadnieniu decyzji do ogólnych i nieprecyzyjnych zapisów "Podręcznika procedur wdrażania ZPORR" i brak wyjaśnienia podstawy prawnej obowiązywania "Podręcznika procedur wdrażania ZPORR". W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – dalej ustawy p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy p.u.s.a.). Innymi słowy, przedmiotem tym są konflikty w sferze stosunków administracyjnoprawnych sensu largo tj. spory, co do zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze, w jakiej organ administracji został upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków (osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej) niepowiązanych z nim, ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Jedną ze stron tych stosunków jest organ administracji publicznej, drugą zaś ów podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować jego prawa i obowiązki. Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co oznacza, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Wynika on przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych oraz postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowoadministracyjnego (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz 2004, s. 14-16). Zakres przedmiotowy i podmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi jest wyznaczony przez pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej ustawy p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 3 §2 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§3 art. 3 ustawy p.p.s.a.). Przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonych decyzji, postanowień, względnie innych aktów lub czynności wyżej wskazanych, sąd administracyjny ma obowiązek zbadania czy sprawa podlega jego kognicji. W tym zakresie – w odniesieniu do przedmiotowej sprawy - miarodajne będzie ustalenie czy zaskarżone przez stronę pismo można uznać za postanowienie oraz czy w przepisach prawa materialnego i ustrojowego znajdują się podstawy do posłużenia się tą formą działania administracji publicznej przez Ministra Rozwoju Regionalnego. Należy, bowiem zwrócić uwagę, że o uznaniu danego aktu za decyzję lub postanowienie, przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej formy bądź też jej nieużycie nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający, co do istoty indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji państwowej lub w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. W przedmiotowej sprawie zastosowanie ma ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju Regionalnego (Dz. U, Nr 112, poz. 1206), która nie przewiduje prowadzenia postępowania o przyznaniu dofinansowania w ramach programów operacyjnych na podstawie k.p.a. Z przepisów ww. ustawy nie wynika, iż do trybu składania wniosków o dofinansowanie realizacji projektów z funduszy strukturalnych stosuje się k.p.a. Zgodnie z art. 26 ust 1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju ubiegający się o dofinansowanie ze środków, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2, projektów w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, składa wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym w tych programach. Rozdział 8.4 zawarty w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia ZPORR reguluje wybór projektów w ramach ZPORR. Zgodnie z tym rozdziałem zarząd województwa dokonuje wyboru projektów w drodze uchwały. W ZPORR nie ma mowy o wydawaniu decyzji przez Zarząd Województwa oraz Ministra Rozwoju Regionalnego. W rozdziale 8.4 ZPORR stwierdza się również, iż szczegółowe procedury wdrażania zostały opisane w Podręczniku Wdrażania ZPORR. W rozdziale 6 Procedury zostały opisane etapy rozpatrywania wniosków oraz wskazane podmioty zaangażowane w proces rozpatrywania wniosków o dofinansowanie. Należy zauważyć, że Podręcznik na żadnym etapie rozpatrywania wniosków nie przewiduje wydawania decyzji administracyjnych. Zgodnie z przepisami wspólnotowymi, w szczególności art. 34 rozporządzenia nr 1260/1999/WE z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającym ogólne przepisy w sprawie funduszy strukturalnych (Dz. Urz, WE L 161 z 26.06.1999, L 198 z 21.07.2001 oraz L 158 z 27.06.2003; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 14, t. 1, str, 31) Instytucja Zarządzająca, którą obecnie jest Minister Rozwoju Regionalnego, odpowiedzialna jest za skuteczność i prawidłowość zarządzania oraz wdrażania programu operacyjnego i posiada legitymację do wdrażania systemów zarządzania i kontroli, które zapewnią efektywność oraz poprawność wdrażania programu operacyjnego. Zasady wdrażania ZPORR określone zostały w dokumencie "Podręcznik procedur wdrażania ZPORR". Dokument ten m.in. precyzuje i wyjaśnia kwestie wynikające z różnorodnych aktów wspólnotowych oraz krajowych dotyczących funduszy strukturalnych uszczegóławiając je dla zapewnienia należytej realizacji ZPORR. Podręcznik wydany przez Ministra Rozwoju Regionalnego skierowany jest do wszystkich podmiotów zaangażowanych w proces wdrażania ZPORR, w tym do podmiotów składających wnioski o dofinansowanie projektów ze środków ZPORR, a więc ubiegających się o status Beneficjanta ZPORR. Dokument ten stanowi integralną część Programu. Zaznaczyć należy, iż w trakcie procedury składania wniosku, do momentu jego odrzucenia, nie budził zastrzeżeń skarżącej. Zgodnie z punktem 6.1.12 "Podręcznika.. ", regulującym tryb odwoławczy, Gmina Włoszakowice miała prawo w terminie 7 dni od dary otrzymania wyników danego etapu procedury oceny projektów, tj. od dnia doręczenia pisma z dnia [...] maja 2005 r. odwołać się od podjętych ustaleń do jednostki ds. wyboru projektów. Z uprawnienia tego skarżąca skorzystała z rażącym naruszeniem terminu, skutkującym niedopuszczalnością jego rozpatrzenia. Stanowisko dotyczące braku podstaw do stosowania przepisów k.p.a. do przyznawania dofinansowania w ramach programów operacyjnych przyjętych na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2008, r. sygn. akt II GSK. 217/08, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro podstawą udzielenia pomocy finansowej jest umowa cywilnoprawna, to taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem. Oznacza to, że przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju wykluczyły organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów k.p.a. Wskazać należy, że ustawodawca rezygnując z formy decyzji administracyjnej, wprowadzając formę umowy cywilnoprawnej, jako podstawy do udzielania pomocy finansowej ze środków publicznych, przesądził, że czynności związane z przyznawaniem tej pomocy nie mają charakteru administracyjno-prawnego. Konsekwencją odejścia przez ustawodawcę od drogi decyzji administracyjnej a zastosowanie formy umowy cywilnoprawnej, jako podstawy do udzielania pomocy finansowej, jest uznanie, że taki też charakter mają czynności wstępne związane z zawarciem tej umowy, a fakt że chodzi o dysponowanie środkami publicznymi nie może być argumentem na rzecz wykładni o administracyjno-prawnym charakterze czynności podmiotu dysponującego tymi środkami w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadził cywilnoprawną formę dysponowania tymi środkami. Ze względów wskazanych wyżej Sąd stwierdził, że pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie jest postanowieniem w rozumieniu k.p.a. Nie służyło od niego zażalenie przewidziane w tym kodeksie. Postanowieniem nie jest, zatem także pismo z dnia [...] maja 2008 r. Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd rozważył, czy zaskarżone pismo Ministra Rozwoju Regionalnego nie jest innym niż decyzja lub postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podzielił stanowisko zajęte w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 (ONSAiWSA 2006/4/95), w której stwierdzono w sprawie dot. odmowy udzielenia pożyczki przez samorząd województwa, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, iż przepisy prawne będące podstawą rozpatrywania wniosków "nie zawierają przesłanek pozwalających na wnioskowanie, że w ramach ogólnej sprawy o udzielenie pożyczki na podstawie umowy można wyodrębnić sprawę administracyjną, w której rozstrzyga się władczo o przyznaniu lub odmowie przyznania pożyczki. W związku z tym nie jest zasadne powoływanie się na wyrażane w literaturze i orzecznictwie poglądy, że jeżeli są wątpliwości, co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, to należy przyjąć, że formą załatwienia tej sprawy jest decyzja administracyjna." Zdaniem Sądu żadne ze wskazanych przez G.W. pism nie mieści się w kategorii przedmiotów zaskarżania określonych w przepisie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczą one, bowiem uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, co jest jednym z warunków uznania określonego aktu lub czynności za podlegające zaskarżaniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uprawnienia wynikające z przepisów prawa nie zależą od rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, który może jedynie stwierdzić ich istnienie. Natomiast pomoc w ramach sektorowych programów operacyjnych jest "przyznawana", które to sformułowanie użyte zostało w art. 26 ustawy o NPR. Wybór projektów, którym zostanie udzielone wsparcie oparty jest wprawdzie na kryteriach określonych przepisami prawa, jednakże nie zmienia to faktu, że to nie przepis prawa, a wybór uprawnia przedsiębiorcę do uzyskania pomocy. Z przepisów prawa wynika jedynie uprawnienie przedsiębiorcy do wystąpienia z wnioskiem o dofinansowanie. Ponieważ zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] maja 2008 r. nie mieści się wśród aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a brak jest również przepisu ustawy szczególnej, który przewidywałby sądową kontrolę tego rodzaju pism, Sąd uznał skargę za niedopuszczalną. W tym stanie rzeczy skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako wniesiona w sprawie nie należącej do właściwości sądów administracyjnych.