V SA/Wa 1969/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Asesor WSA - Andrzej Kania, Protokolant - M. W., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2007 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z [...] grudnia 2006r. Skarżący W.D., zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. o umorzenie należności z tytułu składek ZUS za okres od 28 kwietnia 2000r. do 30 września 2004r. W uzasadnieniu wskazał, że w 1991r. zarejestrował się w KRUS i od 1 stycznia 1992r. podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników regularnie opłacając składki KRUS. Następnie począwszy od 28 kwietnia 2000r., tj. od momentu rozpoczęcia działalności gospodarczej został wykluczony z podlegania ubezpieczeniu. Jednakże do 01 października 2004 r. nie kwestionowano Jego prawa do ubezpieczenia rolniczego. Decyzja wykluczająca z KRUS spowodowała zatem zaległości w opłacaniu składek ZUS, których Skarżący obecnie nie jest w stanie zapłacić. Dalej Skarżący wskazał na trudną sytuację finansową i zdrowotną członków rodziny, którzy podlegają stałej opiece medycznej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] kwietnia 2007r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust.1 pkt 3 i art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 3a należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) - zwanym dalej "rozporządzeniem o umarzaniu składek". Zdaniem organu, ocena całości zgromadzonego materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, iż przedstawione przez Skarżącego okoliczności nie stanowią wystarczających argumentów przemawiających za umorzeniem przedmiotowych należności. Jak dalej podnosi organ, Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości i właścicielem samochodu. Uzyskuje dochody z dwóch źródeł, tj. z prowadzonej działalności gospodarczej oraz z gospodarstwa rolnego. Wyjaśniono także, że działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko, które zawsze ponosi osoba ją prowadząca, i to na niej spoczywają obowiązki względem różnych instytucji i urzędów związane z opłacaniem należności publicznoprawnych. ZUS natomiast ma obowiązek efektywnego egzekwowania swoich należności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] maja 2007r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powtórzył argumentację organu I instancji i wyjaśnił, że po wnikliwym zbadaniu sytuacji majątkowej Skarżącego, biorąc pod uwagę art.28 ust.3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek również nie znalazł podstaw do umorzenia zaległości. Podkreślono przy tym, że umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stosowaną w szczególnie uzasadnionych przypadkach zagrażających egzystencji dłużnika. Ponadto umorzenie ma charakter fakultatywny a rozstrzygnięcie w tym zakresie następuje w drodze decyzji, która ma charakter uznaniowy. Reasumując organ odwoławczy wskazał, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie oraz okoliczności faktyczne i prawne pozwalają na uznanie, iż w przypadku Skarżącego brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący ponownie wskazał na okoliczności wymienianie we wcześniejszych wnioskach kierowanych do organu, w szczególności na trudną sytuację finansową i zdrowotną. Podkreślił, że wraz z rodziną żyje bardzo skromnie i z bieżących wpływów nie ma żadnej możliwości, aby spłacić zaległości. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art.28 ust.3a u.s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia o umarzaniu składek. Zgodnie z powołanym wyżej art.28 ust.3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust.3a art.28 cyt. ustawy, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych określa cyt. powyżej rozporządzenie o umarzaniu składek. Przechodząc zatem do wskazania przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji zważyć należy, że Skarżący we wnioskach kierowanych do organu wnosił o umorzenie należności z tytułu składek ze względu na swoją trudną sytuację materialną, rodzinną oraz zdrowotną. Skarżący wskazał, iż ma na utrzymaniu niepracującą, ciężko chorą żonę, która jest przed ciężką operacją oraz dwoje dzieci. Córka jest dzieckiem niepełnosprawnym, przewlekle chorym i wymaga specjalistycznego leczenia, w związku z czym ponosi bardzo duże koszty. Sam Skarżący jest także przewlekle chory i wymaga operacji. Dochód z prowadzonego sklepu jest niewielki, a w związku z ze wzrostem konkurencji maleje. Rodzina utrzymuje się głównie z gospodarstwa rolnego, które przynosi dochód nieregularny. Dodatkowe dochody to dotacje unijne (500 zł rocznie) oraz zasiłek pielęgnacyjny na córkę (153 zł miesięcznie). Na potrzeby prowadzenia sklepu Skarżący zakupił samochód, na który zaciągnął kredyt w wysokości 25.000 zł i obecnie go spłaca. Należy w tym kontekście zaznaczyć, iż zgodnie z § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek, na który organ powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzje podejmowane na podstawie powołanego przepisu są decyzjami opartymi na uznaniu administracyjnym. O uznaniowym charakterze decyzji świadczy użycie przez prawodawcę zwrotu "Zakład może umorzyć należności". Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Co więcej, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy wskazać, iż jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony, chyba że pozytywne rozstrzygnięcie niemożliwe jest z przyczyn faktycznych, albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny (v. wyrok NSA z 20 marca 2002r. sygn.akt V SA 2036/01, LEX nr 82004). Wobec tego organ winien wyważyć ważny interes dłużnika oraz stan finansów ubezpieczenia społecznego (interes społeczny), a przesłanki którymi się przy tym kierował winny zostać wykazane w dostatecznie zindywidualizowany sposób. W niniejszej sprawie niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego określa w znacznej mierze przepis § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek. Skoro przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to w tej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej Skarżącego i ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonano należytej analizy poprzez porównanie dochodów rodziny Skarżącego oraz niezbędnych wydatków, jakie są oni zmuszeni ponosić, a w konsekwencji nie poddano analizie, czy zapłata zaległości zagrozi egzystencji Skarżącego i jego rodziny. Brak należytych ustaleń w tym względzie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 - 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.