V SA/Wa 1969/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi P.M. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji rozwojowej; oddala skargę. W dniu 16 kwietnia 2008 r. P.M. - Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie zawarł z Województwem [...] – Wojewódzkim Urzędem Pracy jako Instytucją Pośredniczącą umowę o dofinansowanie projektu "[...]". Następnie Instytucja Pośrednicząca przeprowadziła kontrolę, która wykazała, że Beneficjent, tj. P.M. - Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie nie zachowuje procedur określonych w ustawie o finansach publicznych, dotyczących realizacji projektu. Wobec powyższego decyzją z [...] kwietnia 2010 r. o numerze [...] Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. (dalej – Dyrektor WUP) orzekł o zwrocie udzielonej P.M. dotacji rozwojowej wskazując, iż kwota w wysokości [...] zł stanowi wydatki niekwalifikowalne. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Minister Rozwoju Regionalnego orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez P.M. decyzji Dyrektora WUP z [...] kwietnia 2010 r. Minister wyjaśnił, iż kwota [...] zł przeznaczona została na szkolenia w ramach zadania aktywna integracja oraz wynagrodzenie pracownika do spraw zamówień publicznych. Powyższe wydatki uznane zostały za niekwalifikowalne z uwagi na nieprawidłowości dotyczące udzielenia przez Beneficjenta zamówienia publicznego. W ocenie organu, Dyrektor WUP słusznie uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 146 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655, z późn. zm.), tj. zamawiający dokonał wyboru oferty z rażącym naruszeniem ustawy oraz w postępowaniu o udzielenie zamówienia doszło do naruszenia przepisów określonych w ustawie, które miało wpływ na wynik tego postępowania. Uzasadniając powyższe stwierdzenie Minister wskazał, m.in. na fakt, że: - oferta nie zawierała programu szkolenia "[...]", "[...]" oraz "[...]", co jest sprzeczne z przedmiotem zamówienia i powinno skutkować unieważnieniem przez zamawiającego postępowania o udzielenie zamówienia, - w zaproszeniu do negocjacji z dnia [...] maja 2008 r. zamawiający nie zamieścił informacji na temat istotnych dla stron postanowień, które zostaną wprowadzone do treści zawieranej umowy, co stanowi naruszenie art. 68 ust. 1 ustawy - Prawo zamówień publicznych, - wskazana w ustaleniach z negocjacji jako reprezentantka zamawiającego - B.K. - rzeczywiście nie uczestniczyła w negocjacjach, - protokół z postępowania zawiera informację na temat ustalenia szacunkowej wartości zamówienia, jednak brak jest pisemnego potwierdzenia tej czynności; ponadto na stronie 2 protokołu w części ogólnej brakuje podpisu kierownika zamawiającego zatem dokument jest nieważny. Dalej Minister wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił uznania za kwalifikowalne wynagrodzenia K.S. - pełniącej funkcję specjalisty ds. zamówień publicznych - w kwocie [...] zł. Zgodnie bowiem z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, wydatki są kwalifikowalne, o ile są efektywne, tj. spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami. Skoro w ramach projektu, pomimo zatrudnienia specjalisty ds. zamówień publicznych, stwierdzono szereg istotnych naruszeń ustawy prawo zamówień publicznych, wydatek poniesiony w związku z wynagrodzeniem ww. osoby nie jest efektywny i tym samym powinien zostać uznany za niekwalifikowalny. Natomiast w stosunku do pozostałych naruszeń stwierdzonych przez organ pierwszej instancji, Minister wskazał, iż nie znajdują one oparcia w zgromadzonych w sprawie dokumentach. W szczególności nie można zgodzić się, iż: - istnieje uzasadnione podejrzenie, że dokument (ustalenia z negocjacji) jest niewiarygodny, - podpis kierownika zamawiającego na ofercie złożonej przez wykonawcę (str. 3 i 4 druku ZP-11) oraz podpis zamawiającego wraz z pieczątką na umowie, nie wydają się być podpisami złożonymi na oryginałach dokumentów, - podpis kierownika zamawiającego na str. 8 druku ZP-17 nie wygląda na oryginalny, istnieje więc uzasadnione podejrzenie co do wiarygodności dokumentu. Następnie Minister Rozwoju Regionalnego odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu przyznając, iż organ pierwszej instancji w sposób niewystarczający wskazał fakty, które uznał za udowodnione i nie dokonał oceny wskazanych dowodów. Niemniej jednak, okoliczność ta nie wpływa na ważność ww. decyzji oraz prawidłowość zawartego w niej rozstrzygnięcia. Podkreślono, iż w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji odwołano się do protokołu kontroli oraz zaleceń pokontrolnych. Wobec powyższego Beneficjent wiedział jakiego rodzaju czyny stanowiące naruszenia ustawy prawo zamówień publicznych zostały mu zarzucone. Co do podniesionego naruszenia art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." Minister wskazał, iż Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. miał możliwość wypowiedzenia się co do materiałów i dowodów zebranych w sprawie. Świadczą o tym podpis Dyrektora na informacji pokontrolnej oraz pismo z dnia 28 sierpnia 2009 r., w którym ustosunkował się do zaleceń pokontrolnych. Minister nie stwierdził również zarzucanego naruszenia art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie P.M. zwrócił się o uchylenie ww. decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono m.in.: - naruszenie art. 146 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy - Prawo zamówień publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne stwierdzenie, iż doszło do nieprawidłowości skutkujących nieważnością zawartej umowy, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 77 § 1 i 75 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo niedokonania przez organ pierwszej instancji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędnego przyjęcia, że protokół z kontroli sporządzony przez organ pierwszej instancji może stanowić dowód w sprawie, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 i 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo niezawarcia w decyzji organu pierwszej instancji uzasadnienia faktycznego i prawnego, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo zaniechania przez organ pierwszej instancji umożliwienia P.M. przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W uzasadnieniu skargi wskazano, że okoliczności stanowiące podstawę ustaleń organu drugiej instancji, w tym nie posiadanie przez osoby uczestniczące w negocjacjach stosownych upoważnień, nie dochowanie zasady pisemności, nawet jeśliby uznać, że stanowiły naruszenie przepisów ustawy prawo zamówień publicznych, to nie miały wpływu na wynik postępowania. Naruszenia te należy uznać za naruszenia nieistotne, niewpływające na wynik postępowania. Dalej skarżący zauważył, iż organ pierwszej instancji, nie przeprowadził starannej analizy oraz oceny zebranych w sprawie dowodów. Okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji nie były ustalone na podstawie wszechstronnego rozważenia zabranego w sprawie materiału. Ponadto nie wiadomo, którym dowodom organ pierwszej instancji przyznał walor wiarygodności, a którym odmówił tej cechy. Następnie zarzucono, że organ wydał decyzję w oparciu o treść informacji pokontrolnej, podczas gdy uchybienia w niej wskazane nie naruszały zasady gospodarności środkami publicznymi i nie powodowały nieważności umowy. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W dniu 24 marca 2011 r. (data wpływu do sądu) skarżący nadesłał pismo, w którym poinformował, iż Prokuratura Rejonowa w P., postanowieniem wydanym w sprawie [...] z dnia [...] marca 2011 r. umorzyła śledztwo dotyczące podrobienia podpisów dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. na dokumentach projektu [...]. Do pisma dołączono, m.in. kserokopię ww. postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W dniu [...] kwietnia 2008 r. P.M. zawarł umowę ramową o dofinansowanie projektu systemowego "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL) współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS). W trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. w zakresie prawidłowości realizacji projektu systemowego ustalono, iż skarżący nie zachowuje procedur dotyczących realizacji projektu. Stwierdzono nieprawidłowości w zakresie stosowania ustawy – Prawo zamówień publicznych w odniesieniu do usługi szkoleniowej w ramach aktywnej integracji. Zgodnie z art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazującą te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. Również w § 11 ust. 1 pkt 2 umowy ramowej z [...] kwietnia 2008 r. wskazano, iż jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dotacja rozwojowa jest przez beneficjenta wykorzystana z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dotacji rozwojowej wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi są środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA). Zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy do środków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się środki pochodzące z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rybołówstwa. Należy w powyższym kontekście wskazać, iż w odniesieniu do wydatków związanych z realizacją PO KL, współfinansowanego przez jeden z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej tj. EFS, zostały opracowane przez instytucję zarządzającą, na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 6 oraz art. 35 ust. 3 pkt 11 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658, z późn. zm.), wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. W podrozdziale 3.1 wytycznych w pkt 1 lit. g wskazano, iż co do zasady, wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowane, o ile są zgodne z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. –Prawo zamówień publicznych. Ponadto, w pkt 1 podrozdziału 3.5 wytycznych wyjaśniono, iż ocena kwalifikowalności wydatków na etapie wyboru projektu oraz na etapie realizacji i rozliczania projektu dokonywana jest w oparciu o postanowienia niniejszych wytycznych. W rozpoznawanej sprawie przekazane wraz z pismem Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. z [...] listopada 2008 r. informacje o niewłaściwej realizacji projektu stanowiły podstawę do przeprowadzenia kontroli doraźnej, w trakcie której osoby kontrolujące ustaliły, iż w przypadku udzielonego w trybie zamówienia z wolnej ręki zamówienia na przeprowadzenie szkoleń w ramach aktywnej integracji dla 58 beneficjentów ostatecznych projektu "[...]" doszło do naruszenia Prawa zamówień publicznych. W szczególności oferta złożona przez wykonawcę nie zawierała programu szkolenia "[...]", "[...]" oraz "[...]", co jest sprzeczne z przedmiotem zamówienia oraz zgodnie z art. 93 ust. 1 pkt 7 Prawa zamówień publicznych powinno skutkować unieważnieniem przez zamawiającego postępowania o udzielenie zamówienia, ponieważ postępowanie obarczone było wadą uniemożliwiającą zawarcie ważnej umowy w sprawie zamówienia publicznego. Ponadto w zaproszeniu do negocjacji z [...] maja 2008 r. zamawiający nie zawarł informacji na temat istotnych dla stron postanowień, które zostaną wprowadzone do treści zawieranej umowy w sprawie zamówienia publicznego, ogólnych warunków umowy bądź wzoru umowy, co stanowi naruszenie art. 68 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, zgodnie z którym wraz z zaproszeniem do negocjacji zamawiający przekazuje informacje niezbędne do przeprowadzenia postępowania, w tym istotne dla stron postanowienia, które zostaną wprowadzone do treści zawieranej umowy w sprawie zamówienia publicznego, ogólne warunki umowy lub wzór umowy. Zasadnie w powyższym kontekście wskazał organ odwoławczy, iż zamawiający przed przystąpieniem do negocjacji ma obowiązek przygotowania opisu przedmiotu zamówienia nawet w trybie zamówienia z wolnej ręki. Negocjowanie innego zamówienia niż zawarte w opisie stanowi bowiem istotne naruszenie przepisów Prawa zamówień publicznych, mające wpływ na wynik sprawy, co wedle art. 146 ust. 1 pkt 6 ustawy jest przesłanką nieważności umowy. Należy zatem za uzasadnione uznać stanowisko instytucji zarządzającej, iż wykazane w trakcie kontroli naruszenia przepisów określonych w Prawie zamówień publicznych, a tym samym procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z funduszy strukturalnych, wykluczają możliwość uznania wydatku związanego z udzieleniem zamówienia publicznego na przeprowadzenie szkoleń w ramach zadania aktywna integracja projektu "Pomocna dłoń" za kwalifikowalny. Istotne naruszenia Prawa zamówień publicznych spowodowały ponadto, iż wydatek poniesiony w związku z wynagrodzeniem specjalisty ds. zamówień publicznych nie spełnia wymogu efektywnego zarządzania finansami. Odnosząc się do podniesionego w piśmie procesowym z 21 marca 2011 r. zarzutu dowolności ustaleń dokonanych przez organ I instancji, z uwagi na bezpodstawne zakwestionowanie podpisów Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. na dokumentach projektu "[...]" wskazać należy, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaznaczył, iż ustalenia organu I instancji odnośnie braku wiarygodności dokumentów podpisanych przez kierownika zamawiającego stanowią jedynie przypuszczenia, które nie znajdują potwierdzenia w dowodach, co powoduje, że wykazane w tym zakresie naruszenia Prawa zamówień publicznych nie mogą zostać uznane za wiarygodne. Skarżący nie wykazał ponadto, iż naruszenie przez organ I instancji art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a w konsekwencji, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Pamiętać bowiem należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w tej sprawie akceptuje, iż w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa (vide: wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, wbrew zarzutom skargi, wydana została na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, który uzasadnia oceny i rozstrzygnięcie orzekającego w sprawie organu odwoławczego i nietrafne są zarzuty skargi naruszenia powinności wyczerpującego zebrania dowodów i dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz zasady prawdy obiektywnej. W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), należało oddalić skargę jako niezasadną.