V SA/Wa 1970/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant - sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... czerwca 2012 r., nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; oddala skargę Przedmiotem skargi z 25 lipca 2012 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W. B. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) jest decyzja z ... czerwca 2012 r. nr ..., którą Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ... Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z ... kwietnia 2012 r. Nr ... odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z ... października 2011 r. Nr ... o stwierdzeniu wydania własnej decyzji z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu ... lipca 2005 r. do Biura Powiatowego ARiMR w W. wpłynął wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wydał w dniu ... lutego 2006 r. decyzję nr ... w sprawie przyznania wnioskodawcy płatności na zalesianie gruntów rolnych w łącznej wysokości ... zł, w tym z tytułu: - wsparcia na zalesianie w wysokości ... zł, płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, - premii pielęgnacyjnej w wysokości ... zł, płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia, - premii zalesieniowej w wysokości ... zł, płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Wnioskodawca składał także wnioski o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2006, 2007, 2008, 2009 r. W dniu ... grudnia 2009 r. wnioskodawca złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzję Starosty ... z dnia ... lipca 2008 r. o przekwalifikowaniu gruntu rolnego (działki nr ...) na grunt leśny. W dniu ... lipca 2010 r. wnioskodawca złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2010, natomiast w dniu ... lipca 2011 r. - wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2011. W dniach ... lipca 2011 r. oraz ... sierpnia 2011 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej w ramach obsługi sprawy zalesienia gruntów rolnych. Wyniki powyższej kontroli na miejscu zostały zawarte w Protokole z czynności kontrolnych nr ... Podczas kontroli na miejscu stwierdzono, że: 1. Powierzchnia ogólna zalesienia deklarowana wynosi ... ha, podczas gdy powierzchnia zalesienia stwierdzona podczas kontroli na miejscu wynosi ... ha; 2. Powierzchnia grodzenia siatką deklarowana wynosi ... ha, podczas gdy powierzchnia grodzenia siatką stwierdzona podczas kontroli na miejscu wynosi ... ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. postanowieniem Nr ... z dnia ... września 2011 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia ... lutego 2006 r. w sprawie przyznania stronie pomocy finansowej z tytułu zalesiania gruntów rolnych. W dniu ... października 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wydał decyzję Nr ... o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa, która została doręczona w dniu ... października 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że nieprawidłowości na zalesionej działce stwierdzone zostały w trakcie kontroli przeprowadzonej w roku 2011, ale ich rodzaj wskazywał na złożenie przez stronę zawyżonej deklaracji we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2005. W dniu ... stycznia 2012 r. strona złożyła za pośrednictwem poczty wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia ... października 2011 r. o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia ... kwietnia 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia ... października 2011 r. o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W.. Decyzją z ... czerwca 2012 r. nr ... Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie podstawą wydania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. w dniu ... października 2011 r. były wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu ... lipca 2011 r. W trakcie przedmiotowej kontroli na miejscu ustalono, że stan zalesienia działki nie odpowiada stanowi deklarowanemu w złożonym przez producenta rolnego wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie. Na zalesionej działce stwierdzono bowiem nieprawidłowości, których charakter wskazywał na złożenie przez wnioskodawcę zawyżonej deklaracji we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie z dnia ... lipca 2005 r. Łączna przyznana decyzją z dnia ... lutego 2006 r. kwota ... zł powinna wynosić po uwzględnieniu sankcji ... zł. Jak wskazał organ odwoławczy, podstawę zmniejszenia płatności stanowił art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.), zwanym dalej rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 796/2004. Prezes ARiMR wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. w decyzji z dnia ... października 2011 r. wskazał jako podstawę naliczenia sankcji art. 58 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (z. Urz. L 316 z 02.12.2009 r., str. 65), zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009, podczas gdy dla wniosków o przyznanie płatności na zalesienie złożonych w roku 2005 obowiązywało rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej (...) przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Podkreślenia, zdaniem Prezesa ARiMR, wymaga fakt, iż zgodnie z art. 146 § 1 Kpa uchylenie decyzji nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat. W związku z tym, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia ... lutego 2006 r. została skutecznie doręczona stronie w dniu 17 lutego 2006 r. pięcioletni okres upłynął w dniu 17 lutego 2011 r. Zatem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. zgodnie z art. 151 § 2 kpa zobligowany był do stwierdzenia wydania decyzji z dnia ... lutego 2006 r. z naruszeniem prawa. Skoro zatem (w ocenie organu odwoławczego) decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia ... października 2011 r. została wydana z uwzględnieniem powyższych przepisów prawa krajowego i wspólnotowego oraz nie jest obarczona innymi wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia ... kwietnia 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji powyższej Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. należy uznać za prawidłową. Organ odniósł się także do zawartego w odwołaniu zarzutu, że decyzja pierwszej instancji wydana została z naruszeniem prawa, w szczególności art. 145 § 1 pkt 5 Kpa poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała wystarczająca podstawa do wznowienia przez Kierownika Powiatowego ARiMR w W.. Organ powołał się w tym miejscu na treść art. 145 § 1 pkt 5 Kpa i zauważył, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że stan faktyczny (stan zalesienia działki) stwierdzony podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu ... lipca 2011 r. nie odpowiada stanowi deklarowanemu w złożonym przez producenta rolnego wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie na 2005 r. Tego rodzaju kontrola i jej wynik przedstawiony w protokole sporządzonym przez inspektorów terenowych, stanowił nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Wprawdzie dowód ten nie istniał w dacie wydania decyzji z dnia ... lutego 2006 r., ale za jego pośrednictwem ujawniły się nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji i mające istotny wpływ na podejmowane przez organ rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa organ wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. w dniu ... lutego 2006 r. wydał decyzję o przyznaniu stronie płatności na zalesienie gruntów rolnych w oparciu o złożony przez stronę wniosek o przyznanie płatności wraz z załącznikami, a także w oparciu o złożone w dniu ... grudnia 2005 r. przez stronę Oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia oraz zaświadczenie nadleśniczego o wykonaniu zalesienia, zgodnie z którym Nadleśnictwo ... potwierdza, że zalesienie na działce o numerze ..., obręb ..., powierzchnia wg oświadczenia właściciela ... ha. stanowiącej własność strony, wykonane zostało w dniu ...12.2005 r. zgodnie z planem zalesienia z dnia ...07.2005 r. sporządzonym przez nadleśniczego Nadleśnictwa .... Organ odniósł się też do protokołu z czynności kontrolnych, z którego zdaniem Prezesa ARiMR wynika, że podczas pomiaru powierzchni zalesionej na działce ewidencyjnej Nr ... wyłączeniu podlegały jedynie powierzchnie porośnięte starodrzewem. W skardze na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o uchylenie w całości decyzji Prezesa ARiMR z ... czerwca 2012 r. Decyzji Prezesa ARiMR skarżący zarzucił: - niezasadne i bezpodstawne przyjęcie, że wyniki kontroli z ... lipca 2011 r. stanowią podstawę wystarczającą do stwierdzenia, że stan zalesienia gospodarstwa skarżącego stwierdzony przedmiotową kontrolą istniał również 5 lat wcześniej, tj. w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia ... lutego 2006 r., podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy w żaden sposób powyższego nie potwierdza; - naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W., podczas gdy w rzeczywistości nie została spełniona podstawowa przesłanka warunkująca możliwość wznowienia postępowania, tj. nie pojawiły się w sprawie nowe dowody ani nie wystąpiły nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi, który wydał decyzję; - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ rozpoznający sprawę postępowania dowodowego rzetelnie i wyczerpująco, w szczególności poprzez całkowite pominięcie zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz dokonanie ustaleń wyłącznie w oparciu o domysły, a nie dopuszczalne dowody, a ponadto zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione, jak również ma prawo uwzględnić jedynie część wniosków skargi. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż art. 16 k.p.a. statuuje zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. Przy czym pamiętać należy, że system weryfikacji decyzji ostatecznych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Należy także wskazać, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa należy mówić jedynie w razie oczywistego naruszenia prawa. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex Nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem, ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. W doktrynie i praktyce orzeczniczej przyjmuje się więc, że w trybie nieważności zasadniczo nie mogą być podważane ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. A właśnie taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Strona skarżąca kwestionuje bowiem poprawność wnioskowania na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w roku 2011 stanu zalesienia działek w roku 2005. Jednak należy wskazać, że wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie stoi w oczywistej sprzeczności z takim trybem postępowania. W roku 2011 został przeprowadzony dowód na podstawie którego organy uznały, że można ustalić stan faktyczny istniejący w roku 2005, a więc w czasie wykonywania planu zalesiania. W ocenie Sądu poprawność tego rozumowania nie stoi w oczywistej sprzeczności ze wskazanym w skardze art. 7 i 77 k.p.a. Skarżący kwestionuje także poprawność wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd nie podziela zgłoszonych w skardze wątpliwości. Kontrola wykazała wystąpienie na terenie objętym planem zalesiania starodrzewu, a więc stanu sprzecznego z planem zalesienia z roku 2005. Wyniki kontroli dały podstawę organowi do poczynienia ustaleń co do wykonania zadeklarowanego planu zalesienia w roku 2005. Nie oceniając poprawności dokonanej w sprawie oceny w/w dowodu należy stwierdzić, iż w sensie formalnym odpowiada on wymogom art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Jeszcze raz należy podkreślić, że postępowanie nieważnościowe nie może zastępować normalnego trybu zaskarżania decyzji. Nie może być oparte na takich samych zarzutach, w zasadzie nie może być oparte na kwestionowaniu stanu faktycznego przyjętego w objętej wnioskiem decyzji, bowiem odmienna ocena dowodów już z samej definicji jest oparta na ocenie. Dopiero oczywiste błędy logiczne w ustaleniach mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności , w odróżnieniu od sytuacji, które uzasadniają wznowienie postępowania, gdy wadą jest dotknięte samo postępowanie, w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wada – i to wyjątkowo ciężka – musi tkwić w samej decyzji. Tak więc nie będą to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, ponieważ usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowienie postępowania (v. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" B. Adamiak / J. Borkowskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, str. 720). Z wyłożonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.