V SA/Wa 1979/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Cezary Kosterna (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi Z.T. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy i udzielenia ochrony uzupełniającej oraz wydalenia z terytorium RP wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2011 roku Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz r.pr. T.C. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). 1. Przedmiotem skargi jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lipca 2011 r. nr [...] podjęta w wyniku rozpatrzenia wniosku A., (dalej: “skarżąca") utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z [...] marca 2011 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy, odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej i wydaleniu z terytorium RP wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności udzielenia zgody na pobyt tolerowany, do dnia doręczenia decyzji ostatecznej w sprawie o nadanie statusu uchodźcy. Decyzja objęła także małoletnie dzieci skarżącej: A.B.i A.C. 1.2. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Szef Urzędu odmówił nadania skarżącej statusu uchodźcy, odmówił udzielenia ochrony uzupełniającej oraz postanowił wydalić z terytorium RP, wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Rada d/s Uchodźców natomiast utrzymała w mocy zaskarżoną wówczas decyzję. W dniu 24 lutego 2011 r. skarżąca wystąpiła z kolejnym wnioskiem do Szefa Urzędu o nadanie statusu uchodźcy. Jednocześnie z aplikacją uchodźczą złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o wydaleniu. W uzasadnieniu wskazała, że nie może wrócić do kraju z obawy przed mężem, który znęcał się nad nią oraz jej dziećmi. Szef Urzędu decyzją z [...] marca 2011 r. postanowił odmówić wstrzymania wykonania w/w decyzji o wydaleniu. Następnie skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym powtórnie wskazała, że w kraju pochodzenia narażona będzie na prześladowania ze strony męża z powodu znęcania się nad rodziną oraz dodatkowo podniosła, że w [...] panuje niestabilna sytuacja w zakresie bezpieczeństwa. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Szef Urzędu stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, następnie w wyniku rozpoznania odwołania od powyższego rozstrzygnięcia postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. organ ten uchylił w całości zaskarżone postanowienie. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2011 r. Szef Urzędu utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał na przesłanki określone w art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2009 r. nr 189, poz. 1472), których łączne zaistnienie, w jego przekonaniu stanowi dla organu podstawę do wstrzymania wykonania decyzji o wydaleniu wydanej w stosunku do osoby aplikującej po raz kolejny o nadanie statusu uchodźcy. Następnie, w ocenie organu analiza porównawcza wniosku z wnioskiem złożonym uprzednio wykazała, że jest on oparty na tych samych podstawach co pozwala przypuszczać, że złożenie wniosku nastąpiło w celu opóźnienia lub zakłócenia wykonania decyzji o nakazie opuszczenia terytorium RP. Organ zwrócił uwagę, że z jednej strony we wniosku tym skarżąca podniosła te same okoliczności co do obaw przed prześladowaniem ze strony męża, z drugiej natomiast stwierdził, że skarżąca od dziweięciu lat jest rozwiedziona i od 2001 r. zamieszkuje wraz z córkami w różnych częściach [...]. W odniesieniu natomiast do kwestii związanych z ogólnym bezpieczeństwem w kraju pochodzenia organ powołał się na wyrok NSA z dnia 6 maja 1998 r., sygn. 1765/97 i wyprowadził nastepnie wniosek, że skarżąca nie wykazała uzasadnionych obaw przed prześladowaniem, stanowiących jednocześnie jedną z przesłanek warunkujących przyznanie ochrony międzynarodowej. 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 61 § 3 p.p.s.a. podnosząc, że powrót do kraju pochodzenia spowodowałby niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody przez poważne naruszenia jej praw człowieka i spowodowałby trudne do odwrócenia skutki. Przeciwko zaskarżonej decyzji postawiła zarzuty naruszenia: prawa materialnego, tj. art. 33 ust 4 o udzielaniu cudzoziemcom ochrony (...) oraz naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła, że stanowisko organu jest błędne, powołała przepis art. 40 ust. 2 powołanej ustawy i wywiodła, że organ nie dokonał w ogóle oceny sytuacji w jej kraju pochodzenia ani jej zmiany w okresie od dnia złożenia pierwszego wniosku w sprawie i kolejnych. Przekonanie organu zatem o tożsamości tych wniosków jest bezzasadne, bowiem w ocenie skarżącej organ zobligowany był do zbadania sytuacji w kraju jej pochodzenia, obowiązkowi temu jednak uchybił. Dodała, że spełniła przesłanki do objęcia jej i jej dzieci ochroną międzynarodową, tj. wykazała w sprawie swój słuszny interes oraz dodała, że przemoc w rodzinie w kraju pochodzenia nie jest skutecznie ścigana przez tamtejsze organy władzy publicznej, zatem nie ma żadnej realnej możliwości obrony swoich praw. Stwierdziła, że o zasadności jej twierdzeń przekonują raporty organizacji międzynarodowych dotyczące sytuacji kobiet w [...] i [...]. Uzasadniając następnie naruszenie przepisów postępowania wskazała, że organ w ogóle nie wziął pod uwagę informacji o sytuacji w kraju pochodzenia, nie badał tej okoliczności, jak również nie uzasadnił w żaden sposób swojego stanowiska wyrażającego się w przekonaniu skarżącej w lakonicznym stwierdzeniu, że złożenie przez skarżącą kolejnego wniosku nastapiło w celu opóźnienia lub zakłócenia decyzji o nakazie opuszczenia terytorium RP. 3. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w całości podtrzymał swoje stanowisko, wniósł o jej oddalenie i umorzenie postępowania w sprawie. Dodatkowo wskazał, że postępowanie uchodźcze w stosunku do skarżącej zostało umorzone wobec stwierdzenia, że wniosek jest niedopuszczalny, zatem zasadnym w jego ocenie będzie odrzucenie wniesionej skargi i umorzenie postępowania. Za podstawę do takiego stwierdzenia uznał, że w dniu [...] sierpnia 2010 r. żądanie skarżącej dotyczące wstrzymania wykonania decyzji o wydaleniu zostało uwzględnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w związku z poprzednią skargą na decyzję Rady d/s Uchodźców z dnia [...] grudnia 2010 r.. Sąd postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. wstrzymał wówczas wykonanie zaskarżonej decyzji. 4. W piśmie procesowym skierowanym do Sądu przed rozprawą, stanowiącym uzupełnienie skargi, ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej precyzując jej zarzuty wskazał na oczywiste naruszenie art. 107 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia wskazania czy ponownie złożony przez skarżącą wniosek został złożony w celu opóźnienia, bądź zakłócenia wykonania decyzji z dnia 28.12.2010 r. co miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy oraz na czym polegać miało opóźnienie lub zakłócenie wykonania decyzji z dnia [...].12.2010 r. i jaki był wpływ na owo opóźnienie, czy też zakłócenie faktu złożenia ponownego wniosku przez skarżącą. Następnie podniósł zarzut dokonania błędnej wykładni wskazanego art. 33 ust. 4 powołanej ustawy w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 wyrażające się w uznaniu przez organ, że przesłanki odmowy wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...].12.2010 r. są tożsame z przesłankami uznania ponownego wniosku za niedopuszczalny, w rezultacie którego błędu organ oparł rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, że wniosek ponowny był oparty na tych samych podstawach co wniosek pierwotny o nadanie statusu uchodźcy, a tym samym pominął analizę kwestii opóźnienia i zakłócenia wykonania decyzji oraz działania skarżącej w tych właśnie celach. W konsekwencji zatem stanowisko organu uznał za błędne a wydane rozstrzygnięcia sprzeczne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga okazała się słuszna i zasługuje na uwzględnienie. 5.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, stosownie do wyżej wymienionych założeń kontroli doszedł do przekonania, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia zostały dotknięte wadami prawnymi skutkującymi ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego. 5.2. Przede wszystkim w przedmiotowej sprawie, która dotyczy wstrzymania wcześniejszej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, która zawiera m.in. nakaz wydalenia cudzoziemki wraz z dziećmi, nie mogą być rozpatrywane przez Sąd argumenty odnoszące się do decyzji o umorzeniu kolejnego postępowania o nadanie statusu uchodźcy, jak również przesłanki określone w art. 40 ust. 2 pkt 2 powołanej na wstępie ustawy dotyczące stwierdzenia niedopuszczalności ponownie złożonego wniosku w sprawie w tym przedmiocie. Zatem twierdzenia organów obydwu instancji w rozpoznawanej sprawie o tym, że ponownie złożony wniosek o wstrzymanie wykonania uprzednio wydanej decyzji w sprawie uchodźczej jest tożsamy przedmiotowo z pierwszym wnioskiem skarżącej złożonym w sprawie i dlatego nie zasługuje na uwzględnienie Sąd uznaje za chybione i sprzeczne z prawem. Organy bowiem, jak słusznie podkreślił ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącej, zdały się nie dostrzec, że wskazane w powołanych powyżej przepisach prawa (art. 33 ust. 4 oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ) przesłanki dotyczą róznych kwestii. Należy stwierdzić bowiem, że kontrola prawidłowości decyzji organu administracji przez Sąd w rozpoznawanej sprawie dotyczyć może jedynie zbadania, czy organ właściwie ocenił argumenty strony zawarte w jej wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o wydaleniu. W postępowaniu administracyjnym wywołanym złożeniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji konieczne jest bowiem jedynie ustalenie, czy w świetle stanowiska strony zawartego we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o wydaleniu na czas toczącego się nowego postępowania o nadanie statusu uchodźcy, wstrzymanie to powinno zostać dokonane, czy też nie. Organ rozstrzygający powinien zatem ocenić, czy wskazane argumenty są istotne i czy wskazują na to, że przynajmniej potencjalnie stanowisko strony w nowym postępowaniu o nadanie statusu uchodźcy może zostać uznane za możliwe do merytorycznego rozważenia. Odnosząc się do wniosku cudzoziemki należy stwierdzić, że niezależnie od powodów, dla których ubiega się ona ponownie o status uchodźcy i które są badane przez organ w postępowaniu rozstrzygającym o statusie, organ ten badając możliwość udzielenia statusu, powinien rozważyć wszystkie znane mu okoliczności, w tym okoliczności, które zdaniem strony przemawiają za wstrzymaniem decyzji o wydaleniu. W dalszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony (...), wszczęcie postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy powoduje z mocy prawa wstrzymanie wykonania decyzji o wydaleniu do dnia doręczenia cudzoziemcowi decyzji ostatecznej w sprawie o nadanie statusu uchodźcy - wydanych wnioskodawcy i osobie, w imieniu której wnioskodawca występuje. Natomiast w myśl art. 33 ust. 4 tej ustawy, przepisu art. 33 ust. 1 pkt 3 nie stosuje się w przypadku, gdy wnioskodawca złożył kolejny wniosek z tym, że Szef Urzędu może wstrzymać wykonanie decyzji o wydaleniu do dnia doręczenia wnioskodawcy decyzji ostatecznej w sprawie o nadanie statusu uchodźcy, jeżeli przemawia za tym słuszny interes strony, nie jest to sprzeczne z interesem społecznym i złożenie kolejnego wniosku nie nastąpiło w celu opóźnienia wydania decyzji o wydaleniu lub opóźnienia lub zakłócenia wykonania takiej decyzji. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o wydaleniu powinien zawierać uzasadnienie istnienia słusznego interesu wnioskodawcy we wstrzymaniu jej wykonania (ust. 5 art. 33). Mając na uwadze przytoczone przepisy Sąd wskazuje, że złożenie kolejnego wniosku o nadanie statusu uchodźcy nie wywołuje tych samych skutków prawnych co złożenie pierwszego wniosku o przyznanie statusu uchodźcy, w szczególności nie następuje automatyczne wstrzymanie wykonania decyzji o wydaleniu. Tak więc, w przypadku złożenia kolejnego wniosku o nadanie statusu uchodźcy nie jest przewidziana specjalna ochrona przed wydaleniem, tak jak w przypadku złożenia pierwszego wniosku o przyznanie statusu uchodźcy. Wynika więc z tego, że aby w ogóle można było rozpatrywać możliwość wstrzymania wykonania decyzji o wydaleniu, muszą zostać spełnione – łącznie – następujące przesłanki: 1) za wstrzymaniem wykonania przemawia słuszny interes strony 2) nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (przesłanka negatywna), 3) złożenie kolejnego wniosku nie nastąpiło w celu opóźnienia wydania decyzji o wydaleniu lub opóźnienia lub zakłócenia wykonania takiej decyzji. Dopiero wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie te przesłanki, może zostać wydana decyzja o wstrzymaniu wykonania decyzji o wydaleniu. Natomiast niespełnienie choćby jednej ze wskazanych przesłanek pozytywnych lub wystąpienie przesłanki negatywnej powoduje, że wstrzymanie wykonania decyzji o wydaleniu w ogóle jest niedopuszczalne, bez względu nawet na wolę organu. Z art. 33 ust. 4 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony wynika jedynie możliwość (a nie obowiązek) wstrzymania wykonania decyzji o wydaleniu, a więc decyzja w tym przedmiocie jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. W tym miejscu omówienia wymagają podstawowe przesłanki wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 33 ust. 4 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, tj. "słuszny interes strony" oraz brak sprzeczności tego interesu z "interesem społecznym". Przesłanka "słusznego interesu strony" nie została prawnie zdefiniowana (podobnie jak traktowana na równi z nią przesłanka "interesu społecznego"). Biorąc jednak pod uwagę, że przedmiotem rozpoznania jest decyzja dotycząca wstrzymania wykonania decyzji o wydaleniu (w tym trybie organ nie rozstrzyga ponownie sprawy merytorycznie), należy przyjąć, że badanie przesłanki "słusznego interesu strony", jak i "interesu społecznego" nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Biorąc pod uwagę, że jest to tryb szczególny, którego celem nie jest kolejna instancyjna kontrola prawidłowości wydanej decyzji należy przyjąć, że "ciężar dowodu", a więc konieczność wskazania okoliczności, w których strona upatruje swój "słuszny interes" i brak sprzeczności z "interesem społecznym", spoczywa na stronie dlatego, że to ona zmierza do zmiany ustalonego już ostatecznie stanu rzeczy (wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o wydaleniu). Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, że ów "słuszny interes strony" musi być rzeczywiście na tyle słuszny, aby "równoważył" i usprawiedliwiał odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej Sąd w składzie rozpoznającym tą sprawę doszedł do przekonania, że zarzuty skargi (doprecyzowane w piśmie pełnomocnika strony) okazały się usprawiedliwione, bowiem organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów mających wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 107 § 1 i 3 kpa w związku z art. 33 ust. 4, bowiem nie uzasadnił w żaden sposób swoich twierdzeń, będących w istocie podstawą wydanej decyzji, ograniczając się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, nie popartego żadnymi argumentami, że wniosek skarżącej został złożony w celu opóźnienia lub zakłócenia wykonania decyzji o wydaleniu z terytorium RP. Pozostaje to w ocenie Sądu orzekającego w oczywistej sprzeczności ze standardami procedury administracyjnej i stanowi naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Jednym bowiem z elementów decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne, które winno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa (por. Wyrok NSA w Katowicach z dnia 23 października 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 225/97). Ocena ta natomiast winna znaleźć, stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie organ uchybił tym obowiązkom, tj. nie uzasadnił motywów zaskarżonej decyzji poprzestając jedynie, jak słusznie zauważa pełnomocnik skarżącej na ogólnikowym twierdzeniu, wręcz przypuszczeniu, że przedmiotowy wniosek został złożony w celu opóźnienia lub zakłócenia wykonania decyzji o wydaleniu z terytorium RP. Sąd uznaje w konsekwencji, że działanie organu pozostawiające domysłom skarżącej czy sytuacja opisana powyżej zaistniała w sprawie jest niedopuszczalna w świetle obowiązujących przepisów prawa, bowiem wymaga podkreślenia, że to na organach administracji spoczywa obowiązek właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Uchybienie to zatem, w ocenie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowiło o naruszeniu prawa w sposób określony w art. 145 p.p.s.a. Z uwagi na fakt, że decyzja organu I instancji również obarczona była tymi samymi wadami prawnymi, Sąd na zasadzie art. 135 p.p.s.a. postanowił również o usunięciu tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ obowiązany będzie uwzględnić dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, w szczególności dokonać ponownej oceny złożonego przez skarżącą wniosku w świetle przesłanek wymienionych w art. 33 ust. 4 powołanej ustawy i z zgodnie ze wskazanymi przez Sąd regułami postępowania administracyjnego podjąć rozstrzygnięcie, które następnie winien uzasadnić w sposób określony w art. 107 kpa. Organ powinien rozważyc spełnienie wskazanych przesłanek uznaniowych wstrzymania wykonania decyzji okreslonych w art. 33 ust. 4 w granicach uznania administracyjnego, jednak powinien przedstawić stosowne uzasadnienie poddające sie ewentualenj weryfikacji przez sąd, czy dopuszczlane granice swobodnego uznania admisnitracyjnego nie zostały pprzekroczone. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), gdyż strona była reprezentowana przed Sądem przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.