V SA/Wa 1979/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Asesor WSA - Paweł Gorajewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 14 maja 2025 r. nr POWIII.61.4.2024.MR.2 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 września 2024 r. znak: WIFG.8523.2.28.2020; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 207 zł (dwieście siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: "skarżąca", "strona", "skarżąca spółka") jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "GIF", "organ II instancji") z dnia 14 maja 2025 r. nr POWIII.61.4.2024.MR.2, którą organ, na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 94a ust. 1 i art. 129b ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 686, z późn. zm.); dalej: "u.p.f.", oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania skarżące spółki, uchylił pkt I i III decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "WIF", "organ I instancji") z dnia 11 września 2024 r. znak: WIFG.8523.2.2.2020, i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy nakładając na stronę karę pieniężną w wysokości 500 zł oraz utrzymał zaskarżoną decyzję w pozostałej części (pkt II). Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 22 maja 2020r. w aptece ogólnodostępnej [...] przy ul. [...] w Z., inspektor farmaceutyczny wykonał fotografie izby ekspedycyjnej oraz wejścia do apteki. Jedna z fotografii dokumentuje baner z napisem "[...]". Pismem z dnia 26 maja 2020 r. poinformowano stronę skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z naruszeniem art. 94a u.p.f. tj. stosowanie niedozwolonej reklamy poprzez umieszczenie w izbie ekspedycyjnej baneru z napisem "[...]". Decyzją z dnia 11 września 2020 r. WIF stwierdził naruszenie przez stronę zakazu reklamy apteki i jej działalności poprzez umieszczenie i eksponowanie w izbie ekspedycyjnej baneru z napisem "[...]" w okresie od dnia 22 maja 2020 r. do dnia 13 lipca 2020 r. Nałożył też na stronę karę pieniężną w wysokości 1 000 zł. Rozpoznając sprawę w następstwie odwołania GIF zaskarżoną decyzją uchylił pkt I i III decyzji WIF z dnia 11 września 2024 r. i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy nakładając na stronę karę pieniężną w wysokości 500 zł oraz utrzymał zaskarżoną decyzję w pozostałej części (pkt II). W skardze na ww. decyzję GIF skarżąca spółka zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 94a ust. 1 i 2 u.p.f., poprzez jego błędną, rozszerzającą, wykładnię, zgodnie z którą każda informacja mająca jakikolwiek związek z działalnością apteki lub podmiotu prowadzącego aptekę, a niebędąca informacją o lokalizacji lub godzinach otwarcia apteki, stanowi reklamę i jest niedozwolona, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu, za reklamę należy uznać tylko takie działanie, które ma na celu, wyłącznie lub przede wszystkim, zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług - co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 129b ust. 1 u.p.f. przez niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie art. 129b ust. 1 i 2 u.p.f. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny przesłanek uwzględnianych przy ustalaniu wysokości nałożonej na stronę kary pieniężnej, co doprowadziło do nałożenia kary w wysokości zawyżonej w stosunku do charakteru przypisywanych działań. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o: 1. uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji WIF w całości i umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 28 lipca 2025 r. strona skarżąca, powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej zwanego "TSUE") z dnia 19 czerwca 2025 r. (sprawa C-200/24), zawarła wniosek o uwzględnienie treści Wyroku oraz uchylenie wadliwych decyzji i umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przechodząc do podstawy prawnej wydanego w niniejszej sprawie wyroku należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast w myśl art. 145aa § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które ma wpływ na treść wydanej decyzji. Z redakcji zacytowanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. wynika, że tzw. podstawa wznowieniowa jest odrębną od naruszenia prawa materialnego i innego naruszenia przepisów postępowania, przesłanką do uchylenia zaskarżonego aktu i tak jak naruszenie prawa materialnego, jak też inne naruszenie przepisów postępowania, uwzględniana jest przez sąd administracyjny z urzędu, który jak wynika z wcześniej przytoczonych przepisów, zobowiązany jest z urzędu dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, w kontekście wszystkich obowiązujących przepisów prawa. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., w przypadku naruszenia przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia zaskarżonego aktu bez konieczności dokonywania oceny, czy stwierdzone uchybienie miało i ewentualnie jaki wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu wyrok TSUE w sprawie C-200/24 jest orzeczeniem, które w myśl 145aa § 1 k.p.a. ma wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Wyrok TSUE w sprawie C-200/24 dotyczy zakazu reklamy aptek wynikającego z art. 94a ust. 1 u.p.f. a więc materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji Przywołany wyżej wyrok został wydany na skutek rozpoznania skargi Komisji Europejskiej, której wniesienie poprzedziło wystosowane do Rzeczypospolitej Polskiej przez Komisję w dniu 25 stycznia 2019 r. wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym podniesiono, że art. 94a ust. 1 u.p.f. jest sprzeczny z art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31, dotyczącym używania informacji handlowych, które są częścią usługi społeczeństwa informacyjnego świadczonej przez przedstawiciela zawodu regulowanego, a także z art. 49 i 56 TFUE, dotyczącymi odpowiednio swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług. W piśmie z dnia 25 marca 2019 r. Rzeczpospolita Polska, odpowiadając na to wezwanie, podniosła przede wszystkim, że zakres ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług wynikający z art. 94a ust. 1 u.p.f. dotyczy wyłącznie przekazów, których jednoznacznym celem jest zwiększenie sprzedaży produktów oferowanych w aptece. Następnie wyjaśniła, że przepis ten realizuje ogólny cel polegający na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego. Wreszcie Rzeczpospolita Polska podniosła, że wspomniany przepis nie narusza dyrektywy 2000/31, ponieważ znaczna część usług farmaceutycznych świadczonych przez farmaceutów nie wchodzi w zakres działalności aptek lub punktów aptecznych, a zatem nie jest objęta rozpatrywanym zakazem. W przywołanym wyroku TSUE – uwzględniając skargę Komisji Europejskiej – orzekł, że przyjmując art. 94a ust. 1 u.p.f. Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31 oraz na mocy art. 49 i 56 TfUE. TSUE wskazał w szczególności, że: - "Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług może być dopuszczone jedynie pod warunkiem, że po pierwsze, jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, i po drugie, jest zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że musi być odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie może wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia [zob. podobnie, w odniesieniu do swobody świadczenia usług, wyrok z dnia 18 czerwca 2019 r., Austria/Niemcy, C-591/17, EU:C:2019:504, pkt 139 i przytoczone tam orzecznictwo; a także, w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości, wyrok z dnia 6 października 2020 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe), C-66/18, EU:C:2020:792, pkt 178 i przytoczone tam orzecznictwo]." – pkt 100; - "Ponadto do danego państwa członkowskiego należy wykazanie, że te łączne przesłanki są spełnione [wyrok z dnia 6 października 2020 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe), C-66/18, EU:C:2020:792, pkt 179 i przytoczone tam orzecznictwo]." – pkt 101; - "Na wstępie należy zauważyć, że apteki mogą oferować usługi, takie jak akcje badań diagnostycznych, które nie są związane ze sprzedażą produktów leczniczych i które są jednak objęte zakresem stosowania zakazu wynikającego z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, jak wynika z dowodów przedstawionych przez Komisję, o których mowa w pkt 54 i 74 niniejszego wyroku. W szczególności Komisja odniosła się do wyroku polskiego sądu, który uznał reklamę organizowania akcji badań diagnostycznych za niezgodną z prawem. W tym zakresie taki zakaz nie ma żadnego związku z celem ochrony zdrowia publicznego polegającym na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych, w związku z czym nie można go uznać za uzasadniony." – pkt 104 - 105; - "W zakresie, w jakim zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego dotyczy reklamy aptek, punktów aptecznych i ich usług, która jest związana ze sprzedażą produktów leczniczych, po pierwsze, należy zauważyć, że wbrew temu, co twierdzi Rzeczpospolita Polska, reklama ta może być korzystna dla osób, które mogą nabywać produkty lecznicze, ponieważ umożliwia im uzyskanie informacji o niższych cenach lub o dodatkowych usługach oferowanych przez daną aptekę. Zatem w następstwie tej reklamy osoby te mogą zdecydować się na zakup swoich zwykłych produktów leczniczych w innej aptece niż apteka, której były wcześniej klientami, przy czym nie prowadzi to do zwiększenia ilości produktów leczniczych zakupionych przez te osoby. Natomiast zakaz tej reklamy może faworyzować apteki obecne na rynku od wielu lat, ze szkodą dla tych, które zamierzają wejść na ten rynek i oferować na nim więcej usług lub usługi lepszej jakości." – pkt 106 - 107; - "(...) Rzeczpospolita Polska nie wykazała, w świetle przesłanek wymaganych w orzecznictwie przypomnianym w pkt 100 niniejszego wyroku, że wynikające z tego przepisu ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług są właściwe do zapewnienia realizacji celu ochrony zdrowia publicznego polegającego na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych. W każdym razie należy stwierdzić, że cel ten może być realizowany za pomocą mniej restrykcyjnych środków niż zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, takich jak środki regulujące treść reklamy niektórych usług oferowanych przez apteki. W związku z tym zakaz wynikający z tego przepisu wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego polegającego na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych." – pkt 112 - 114; - "(...) zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego wykracza poza to, co jest konieczne do ochrony niezależności zawodowej farmaceutów. Mniej restrykcyjny środek mógłby bowiem polegać na dopuszczeniu takiej reklamy z poszanowaniem warunków, które pozwoliłyby na zachowanie etyki zawodowej farmaceutów, poprzez uregulowanie, w razie potrzeby w sposób ścisły, form i warunków, jakie może przybrać wspomniana reklama (zob. podobnie wyrok z dnia 4 maja 2017 r., Vanderborght, C-339/15, EU:C:2017:335, pkt 74, 75)." – pkt 121. Przenosząc te rozważania i oceny na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skoro w świetle wyroku TSUE stosowne normy prawa unijnego wykluczają dopuszczalność ustanowienia zakazu takiego jak w art. 94a ust. 1 u.p.f. to decyzje GIF i WIF wydane na podstawie tego przepisu i penalizujące jego naruszenie przez skarżącą – nie mogą zostać uznane za zgodne z prawem. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na względzie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP ("Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami."), pomija zatem art. 94a ust. 1 u.p.f. ("Zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.") oraz normę stanowiącą sankcję za naruszenie zakazu wynikającego z tego przepisu określoną w art. 129b ust. 1 u.p.f. ("Karze pieniężnej w wysokości do 50 000 złotych podlega ten kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności."), dając pierwszeństwo zasadzie wynikającej z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej ("Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii."). Podkreślenia wymaga, że z zasady pierwszeństwa prawa unijnego wynikają szczególne obowiązki nałożone na sądy krajowe w zakresie zapewnienia skuteczności i pierwszeństwa prawa unijnego. Na sądach spoczywa obowiązek kontroli działań administracji publicznej w sposób umożliwiający wyeliminowanie rozstrzygnięć niezgodnych z prawem unijnym. Sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa unijnego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm - nie stosując sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2635/21). Wobec przedstawionych argumentów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że należało uchylić wydane w sprawie decyzje administracyjne organów obu instancji, a także umorzyć postępowanie administracyjne, gdyż bezprzedmiotowe jest jego dalsze prowadzenie w sytuacji - wykazanej wyrokiem TSUE - niezgodności zakazu reklamy aptek z prawem unijnym, która to niezgodność istniała już w dacie popełnienia przez skarżącą czynów zakwalifikowanych jako naruszenie tego zakazu. Z tych wszystkich względów na podstawie art. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania na rzecz skarżącej spółki rozstrzygnięto mając na uwadze treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.