V SA/Wa 1980/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Asesor WSA - Robert Żukowski (spr.), , , Protokolant referent - Patrycja Młynarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2024 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 7 maja 2024 r. nr 11.256.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały uchyla zaskarżoną uchwałę. Przedmiotem skargi Gminy [...] jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 7 maja 2024 r., znak KI.0011.256.2024.MK w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr 1541/LXXXII/2024 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 12 marca 2024 r. w sprawie zmiany uchwały nr 1464/LXX\/III/2023 z dnia 15 grudnia 2023 r. oraz ustalenia budżetu Gminy [...]. Spór w przedmiotowej sprawie jest kontynuacją tj. kolejną sprawą dotyczącą kolejno wydawanych po sobie uchwał Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie wydawanych w trybie nadzorczym co do orzeczenia nieważności kolejno podejmowanych przez Radę Miejską w Piasecznie uchwał dotyczących zmiany uchwały budżetowej Gminy [...] na rok 2024. Źródłem tej sprawy jest uchwała Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. Nr 1464/LXXVIII/2023 w sprawie uchwały budżetowej Gminy [...] na rok 2024. W uchwale tej. w załączniku nr 2 pn. "Wydatki Gminy [...] na 2024 rok" przewidziano wydatki budżetu w dziale 900 "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" rozdz. 90008 "Ochrona różnorodności biologicznej i krajobrazu" § 430 "Zakup usług pozostałych" w wysokości 125.000,00 zł na zadanie bieżące pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom". Zadanie bieżące "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom" nie jest widoczne w samej uchwale budżetowej; jest natomiast widoczne w uchwale Nr 1463/LXXVI11/2023 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy [...] na lata 2024-2037, tj. załączniku nr 2 pn. "Wykaz wieloletnich przedsięwzięć Gminy [...]" jako przedsięwzięcie ujęte w pozycji 1.3.1.6 pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom". Kolegium RIO w zaskarżonej uchwale z 7 maja 2024 r. nr 11.256.2024 w § 1 orzekło m.in. o nieważności uchwały Nr 1541/LXXXII/2024 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 12 marca 2024 r. w sprawie zmiany uchwały nr 1464/LXXVIll/2023 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. po wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie uznania tej uchwały za nieważną w związku z wcześniejszymi uchwałami wydanymi w sprawie i sprowadzającymi się końcowo do orzeczenia nieważności w części uchwały Nr 1464/LXXVI11/2023 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. w sprawie uchwały budżetowej Gminy [...] na rok 2024, tj. Załącznika Nr 2 pn, "Wydatki Gminy [...] na 2024 rok" w zakresie określającym wydatki budżetu w dz. 900 "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" rozdz. 90008 "Ochrona różnorodności biologicznej i krajobrazu" § 430 "Zakup usług pozostałych" w wysokości 125.000,00 zł na zadanie bieżące pn, "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom", z powodu istotnego naruszenia art. 44 ust. 2 oraz art. 216 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r, o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z póżn. zm.) i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także braku podstawy prawnej do jej podjęcia we wskazanej części). W punkcie 2 Kolegium RIO podjęło ustalenie w zakresie budżetu gminy Piaseczno a w § 2 pouczyło o skardze do tut. Sądu. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano iż Rada Miejska w Piasecznie dokonała naprawy jedynie w części zmniejszającej kwotę wydatku o 121.970,00 zł, co powoduje, że w budżecie Gminy [...] na 2024 rok nadal znajduje się zaplanowany wydatek budżetu w dz. 900 "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" rozdz. 90008 "Ochrona różnorodności biologicznej i krajobrazu" § 430 "Zakup usług pozostałych" w wysokości 3.030,00 zł na zadanie bieżące pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom", którego nieważność orzekło Kolegium Izby w uchwale Nr 5.116.2024 z dnia 14 lutego 2024 r. Kolegium Izby podjęło zatem rozstrzygnięcie nadzorcze polegające na orzeczeniu nieważności badanej uchwały w całości. W skardze na powyższa uchwałę Skarżąca Gmina zarzuciła: - naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1, 3, 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2024, poz. 609 ze zm. - dalej zwana "usg"), w zw. z art. 7 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo Łowieckie poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w trybie interwencyjnym obejmujące czynności zmierzających do odłowienia z terenów miejskich, zurbanizowanych dzikich zwierząt i ich natychmiastowego zabezpieczenia, nie mieszczą się w katalogu zadań własnych gminy, w szczególności: w zakresie ochrony środowiska (w tym przyrody), utrzymania porządku publicznego i zapewnienia bezpieczeństwa ludzi, utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; - art. 7 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo Łowieckie (tj. Dz. U. 2023, poz. 1082), poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że działania podejmowane w trybie interwencyjnym polegające na odłowieniu z terenów miejskich, zurbanizowanych dzikich zwierząt i ich natychmiastowym zabezpieczeniu należą do organów administracji rządowej i samorządu województwa, w sytuacji gdy powołane przepisy odnoszą się wyłącznie do ściśle określonych zadań z zakresu administracji przewidzianych przepisami ustawy i nie rodzą domniemania kompetencji na rzecz tych organów w tym, w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom danej gminy, w sytuacji konieczności podjęcia natychmiastowej interwencji i ochrony miejscowej ludności przed zagrożeniami jakie może stwarzać spłoszone, albo ranne dzikie zwierzę biegające na terenach zurbanizowanych; - art. 164 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 usg poprzez jego niezastosowanie co wyrażało się w pominięciu faktu, że ustawodawca przewidział na szczeblu lokalnym domniemanie kompetencji na rzecz gminy, jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego; - a w konsekwencji czego Organ błędnie uznał, że zakwestionowana uchwała Rady Miejskiej w Piasecznie narusza w istotny sposób prawo, stwierdzając jej nieważność w całości, w związku z naruszeniem art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. - naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. 2023, poz. 1270 ze zm.), polegające na błędnym ustaleniu, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w przedmiocie zmiany uchwały budżetowej podlega unieważnieniu w całości ponieważ w ocenie Organu, wobec zakwestionowania we wcześniejszych uchwałach, w tym uchwale Kolegium RIO nr 5.116.2024 jednego z wydatków (dot. "Ochrony przyrody - pomoc dzikim zwierzętom"), przyjęte wartości są nieprawidłowe, pomimo, tego że uchwały te są konsekwentnie skarżone przez Gminę i jako takie nie są prawomocne, a z mocy art. 92 usg wstrzymane zostało wydatkowanie tych środków, co jednakże nie jest równoważne z usunięciem wydatku z budżetu. W odpowiedzi na skargę utrzymano stanowisko i złożono wnioski dowodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Zwrócić przy tym należy uwagę, że powyższy przepis nie wymienia żadnej przesłanki uchylenia przez sąd aktu nadzoru. Również z przepisów usg nie wynikają przesłanki uchylenia takiego aktu. Przyjąć zatem należy, że do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. W szczególności zaś naruszenie prawa może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym. W niniejszej sprawie przedmiot kontroli Sądu stanowiła uchwała Kolegium RIO z dnia 7 maja 2024 r. Nr 11.256.2024 orzekająca o nieważności uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 12 marca 2024 r. Nr 1541/LXXXII/2024 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. nr 1464/LXXVIII/2023 oraz ustalenia budżetu Gminy [...], wydana m.in. na podstawie art. 91 ust. 1 usg. Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 usg. Oznacza to, że art. 91 ust. 1 usg stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy sprzecznej z prawem. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w tym zakresie jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Użyty w art. 91 ust. 1 usg termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W nauce prawa wskazano, iż sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2007 r. II OSK 166/07 przyjął, że o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać. Istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu organu samorządu terytorialnego ma miejsce wyłącznie w sytuacji jednoznaczności treści prawa wskazanego jako naruszone, pozwalającej na odczytanie jako oczywistej, sprzeczności pomiędzy treścią przepisu naruszonego, a unormowaniem wynikającym z aktu samorządu terytorialnego. W sytuacji zatem, gdy interpretacja naruszonego prawa nie jest jednoznaczna, nie ma możliwości stwierdzenia oczywistej z nim sprzeczności, a w konsekwencji nie ma możliwości stwierdzenia nieważności aktu samorządu terytorialnego. Z kolei ustawa o samorządzie gminnym nie wymienia rodzajów naruszeń prawa, które są podstawą stwierdzenia nieważności uchwały. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że istotne naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały organu gminy nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 18 września 1990 roku w sprawie SA/Wr 849/90, ONSA 1990 rok nr 4, poz. 2). W orzecznictwie przyjmuje się również, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Należy do nich naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Organ nadzoru, dokonując ustalenia zgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy, obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Wyjaśnienie w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 3 usg rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu przede wszystkim art. 91 ust. 1 usg oraz właściwych przepisów prawa materialnego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. W rozstrzygnięciu nadzorczym nie wystarczy podać, iż dany przepis został naruszony, ale konieczne jest wykazanie, na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża (por. wyrok NSA z 24 września 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 3142/01, publ. OwSS 2003/3/75). Organ obowiązany jest przedstawić w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy (por. wyrok NSA z: 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt l OSK 191/07, z 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 786/18, z 14 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1056/21). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 usg). Podział wad uchwał lub zarządzeń organów gminy na istotne i nieistotne ma znaczenie dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów organów gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednak rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały oraz jak wyżej przedstawiono powtórzenia w akcie prawa miejscowego treści przepisów ustawowych. W rozpoznanej sprawie Kolegium RIO stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z 12 marca 2024 r. w zaskarżonej uchwale nie wskazało na czym polegało istotne naruszenie prawa ani nie przytoczyło żadnego przepisu prawa, z którym zapisy ww. uchwały rady gminy pozostawałyby w wyraźnej sprzeczności. Podkreślenia przy tym wymaga, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ odwołał się do orzeczenia o nieważności jednej z pierwszych uchwał wydanych w sprawie budżetu Gminy [...], w której zakwestionowano jako pozycję w budżecie wydatek na zadanie bieżące pod nazwą: "Ochrona przyrody – pomoc dzikim zwierzętom" z powodu istotnego naruszenia art. 44 ust. 2, oraz art. 216 ust 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 7 Konstytucji RP, a także braku podstawy prawnej do jej podjęcia w tej części. Ponadto KRIO pomimo tego, iż zasadniczy spór pomiędzy stronami tego postępowania dotyczy de facto możliwości ujęcia wskazanego wyżej wydatku w budżecie - co zważywszy na stanowiska stron przekłada się na doprecyzowanie właściwości podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie zagrożenia incydentalnego pojawienia się dzikich zwierząt w zakresie terytorialnego zakresu działań Skarżącej – to jednak w żadnym stopniu w treści zaskarżonej uchwały organ nie odnosi się do istoty sprawy powielając jedynie konstrukcję uprzednich treści uchwał i po raz kolejny powołuje się na konsekwencje wcześniejszych uchwał. Co prawda organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały dokonuje oceny i analizy uchwały z 18 kwietnia 2024 r. nr 1572/LXXXIV/2024 wydanej w trybie naprawczym przez Radę Miejską w Piasecznie, jednakże nie wyjaśnia przy tym na czym naruszenie powyższych przepisów polegało ani nie wyjaśnia na czym polegała sprzeczność z prawem uchwały z 12 marca 2024 r. w stopniu na tyle istotnym, że warunkowało stwierdzenie jej nieważności. W tym miejscu należy również podkreślić, że w świetle wyżej przytoczonych przepisów, w tym w szczególności art. 91 ust. 1 i ust. 4 usg, nie można uznać, iż samo nie wykonanie wcześniej wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego przez gminę stanowi automatycznie istotne naruszenie prawa. Taki zaś stan rzeczy czyni niemożliwym kontrolę Sądu w zakresie oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały. Jednocześnie wyjaśnić należy, że argumentacja przytoczona przez KRIO w odpowiedzi na skargę nie mogła konwalidować tej wady. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 91 ust. 3 usg rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zatem prawidłowe sporządzenie uzasadnienia aktu nadzoru, zawierającego wyczerpujące, jasne i spójne rozważania jest warunkiem uznania go za zgodne z prawem. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego musi odpowiadać zarówno pod względem treściowym, jak i logicznym podstawie prawnej i sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu obowiązku rzetelnego sporządzenia uzasadnienia, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów (zob. P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz do art. 91, pkt 18, LexisNexis 2013, Lex). W konsekwencji zaskarżona uchwała jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, gdyż nie zawiera argumentacji wskazującej na istotne naruszenie prawa uchwały podjętej przez organ gminy odwołując się jedynie do dalej trwającej niezgodności uchwały budżetowej gminy z rozstrzygnięciem wydanym przez KRIO. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę Sąd wskazuje, iż nie mogą one stanowić istotnej przeciwwagi czy kwestii kluczowej dla oceny uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Sąd ocenia bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie (akt), nie zaś odpowiedź na skargę i motywy w niej zawarte, zwłaszcza w sytuacji kiedy opierają się one na okolicznościach faktycznych bądź prawnych znanych organowi już wtedy kiedy podejmował to rozstrzygnięcie (akt). Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną uchwałę jako naruszającą art. 91 ust. 1 i ust. 3 usg.