V SA/Wa 1985/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy T. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia stawek dotacji przedmiotowych dla zakładu budżetowego oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą z [...] czerwca 2013 r. nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. (dalej: Kolegium RIO) orzekło o nieważności uchwały Rady Gminy w T. z [...] maja 2013 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek dotacji przedmiotowych dla zakładu budżetowego na 2013 r. z powodu istotnego naruszenia art. 15 ust. 1, 2 i 3 i art. 219 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) i art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO wyjaśniło, że Rada Gminy w T. na podstawie ww. uchwały [...] maja 2013 r. postanowiła o dofinansowaniu kosztów Zakładu Obsługi Rolnictwa w T. w zakresie: - odbioru odpadów komunalnych od mieszkańców z terenu Gminy T., - zorganizowania i bieżącego prowadzenia punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Ustaliła, także na podstawie kalkulacji stawek jednostkowych kwoty dotacji, które w zakresie odbioru odpadów komunalnych od mieszkańców wyniosły 208.000 zł, a do zorganizowania bieżącego prowadzenia punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych wyniosła 92.000 zł. Łącznie Rada Gminy postanowiła udzielić, na te cele dotacji w kwocie 300.000 zł. W uchwale Rada Gminy postanowiła także o sposobie przekazywania dotacji i jej rozliczania. W dniu [...] czerwca 2013 r. Wójt wniósł wyjaśnienia do przedmiotowej uchwały. Wyjaśnił, że dotacja jest przeznaczona na realizację powierzonych zakładowi budżetowemu zadań, a Zakład Obsługi Rolnictwa nie będzie samodzielnie odbierał odpady komunalne, ale zleci ich odbiór podmiotowi zewnętrznemu w drodze przetargu. Mając na uwadze powyższe Kolegium RIO wyjaśniło, że zgodnie z art. 15 ust. 1-3 ustawy o finansach publicznych – samorządowy zakład budżetowy odpłatnie wykonuje zadania pokrywając koszty swojej działalności z przychodów własnych. Podstawą gospodarki finansowej samorządowego zakładu budżetowego jest roczny plan finansowy. Samorządowy zakład budżetowy może otrzymywać z budżetu gminy dotacje przedmiotowe, jeżeli taką możliwość przewidują przepisy prawa. Dotacje przedmiotowe są to środki przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług. Dotacja przedmiotowa stanowi narzędzie stosowane przez jednostki samorządu terytorialnego w celu pokrycia części kosztów usługi publicznej świadczonej przez zakład budżetowy. Plan przychodów i kosztów Zakładu Usług Rolniczych (stanowiący załącznik Nr [...] do Uchwały [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.) przewiduje określone dotacje przedmiotowe do zadań, które mogą lub mogły być realizowane przez samorządowy zakład budżetowy. Zadania przewidziane w przedmiotowej uchwale oraz przewidziane dotacje na ten cel dla zakładu budżetowego tj. odbiór odpadów komunalnych od mieszkańców i zorganizowanie i bieżące prowadzenie selektywnej zbiórki odpadów, z 1 lipca 2013 r., nie będą mogły być wykonywane przez zakład budżetowy. Z 1 lipca 2013 r. zmienia się sposób gospodarowania odpadami i wchodzą w życie podjęte przez Radę Gminy w T., uchwały dotyczące gospodarowania odpadami komunalnymi w gminie (metoda ustalenia opłaty, jej wysokość, wzór deklaracji...). Zgodnie z art. 6 d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – Wójt jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Przepis o obowiązku przeprowadzenia przetargu jest przepisem bezwzględnie wiążącym, a więc organy gminy nie mogą go zmienić ani wyłączyć jego stosowanie przez własne oświadczenia woli. Kolegium RIO uznało, że uchwała ta może mieć na celu obejście przepisu zawartego w art. 6 d ust. 1 ww. ustawy. Zakład budżetowy funkcjonujący na terenie gminy nie jest samodzielnym przedsiębiorcą w rozumieniu art. 9c ww. ustawy, który mógłby wziąć udział w przetargu zorganizowanym przez Wójta Gminy na podstawie art. 6d ust. 1 ww. ustawy. Ponadto zauważyła, że właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Opłata ta stanowi dochód gminy, a z pobranych opłat gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi tj.: - odbieranie, transport, zbieranie, odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, - tworzenie i utrzymanie punktów selektywnego odbierania odpadów komunalnych, - obsługi administracyjnej tego systemu, - a także fakultatywne wyposażenie nieruchomości w pojemniki lub worki oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. System gospodarowania odpadami powinien się bilansować. Radzie Gminy na podstawie art. 6k ust. 4 ww. ustawy, przysługuje prawo różnicowania stawek opłat, zgodnie z wcześniej wybraną metodą, wprowadzanie zwolnień przedmiotowych, ustanowienia dopłaty dla właścicieli nieruchomości. Natomiast nie ma delegacji ustawowej do udzielania dotacji przedmiotowych. Zdaniem Kolegium RIO wyjaśnienia Wójta Gminy nie zmieniają faktu, że nawet jeśli zakład budżetowy mógłby przeprowadzić przetarg w imieniu Wójta, to nie jest możliwa dotacja przedmiotowa z tego tytułu. Gmina T. pismem z 25 lipca 2013 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO w W., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez w szczególności błędną interpretację art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i obciążenie Kolegium RIO kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że bezspornym jest, iż Wójt Gminy określone zadania ustawowe wykonuje nie personalnie ale za pośrednictwem organów gminy i jednostek organizacyjnych, w tym zwłaszcza samorządowych zakładów budżetowych. Zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegającej na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Zgodnie z jej art. 2 gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Art. 4 tej ustawy kompetencje do wyboru sposobu powadzenia i form gospodarki komunalnej pozostawia organom stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego. Skarżąca stwierdziła, że uchwałą z [...] maja 2013 r. Rada Gminy zadania w zakresie odbioru odpadów komunalnych od mieszkańców z terenu Gminy oraz zorganizowanie i bieżące prowadzenie punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, powierzyła Zakładowi Obsługi Rolnictwa (§ 1), zaś za sfinansowanie związanych z tym kosztów przewidziano określoną dotację przedmiotową (§ 2). Rozwiązanie to, zdaniem skarżącej, nie narusza w niczym art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lecz stanowi jedną z dopuszczalnych form organizowania prowadzenia i gospodarowania zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. – sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Sąd w niniejszej sprawie stwierdza, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem sporu pomiędzy Gminą T. a Kolegium RIO w W. jest to, czy – w świetle art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – gmina może we własnym zakresie zorganizować odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości przez własną jednostkę organizacyjną w postaci samorządowego zakładu budżetowego (w niniejszej sprawie Zakładu Obsługi Rolnictwa w T.). Wskazać należy, że powyższy przepis art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzony został ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.), zgodnie z jego treścią – wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Zaakcentowania wymaga, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest związany terminem 1 lipca 2013 r. (określonym w ww. ustawie o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw) jako terminem rozpoczęcia funkcjonowania nowego systemu zagospodarowywania odpadów. Podkreślić należy, że przepis art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest przepisem bezwzględnie wiążącym, co oznacza, że organy gminy nie mogą go zmienić ani wyłączyć jego stosowania przez własne oświadczenie woli. Z przepisu tego wynika, że jedyną dopuszczalną formą powierzenia odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest wybranie podmiotu odbierającego w drodze przetargu, do którego zgodnie z art. 6g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. W myśl art. 2 pkt 11 ustawy Prawo zamówień publicznych – przez wykonawcę należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która ubiega się o udzielenie zamówienia publicznego, złożyła ofertę lub zawarła umowę w sprawie zamówienia publicznego. Zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych zamówienie publiczne istnieje tylko wówczas, jeśli między stronami możliwa jest do zawarcia umowa. Zgodnie z treścią art. 6f ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – wójt, burmistrz lub prezydent miasta, po zorganizowaniu przetargu, zobowiązany jest zawrzeć z przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wybranym w drodze przetargu, umowę na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W myśl art. 431 Kodeksu cywilnego – przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 331 § 1, prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową. Stosownie zaś do tego ostatniego przepisu, tylko do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Stosownie do treści art. 66 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych – zamówienie z wolnej ręki to tryb udzielenia zamówienia, w którym zamawiający udziela zamówienia po negocjacjach tylko z jednym wykonawcą. Wykonawcą zamówień publicznych może być jedynie podmiot zdolny do zawarcia umowy. Przekładając powyższe na stan faktyczny niniejszej sprawy wskazać należy, że jednostka organizacyjna gminy – samorządowy zakład budżetowy (a takim jest Zakład Obsługi Rolnictwa w T.) nie posiada odrębnej osobowości prawnej. Dlatego też nie ma odrębnej od gminy podmiotowości cywilnoprawnej, co uniemożliwia mu występowanie w obrocie prawnym jako niezależny podmiot od gminy. Tym samym nie jest podmiotem prawa cywilnego, a jego występowanie w obrocie cywilnoprawnym może mieć miejsce tylko w ramach struktury gminy jako osoby prawnej. Oznacza to, że jednostka organizacyjna gminy nie może startować w przetargu dotyczącym odbioru odpadów komunalnych, a następnie zawrzeć umowę cywilnoprawną z gminą. Sąd za trafne uznaje stwierdzenia pełnomocnika zawarte w odpowiedzi na skargę, iż nie ulega wątpliwości, iż celem ustawodawcy, wyrażonym w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, było zobowiązanie wójta, burmistrza, prezydenta miasta do wybrania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w drodze przetargu i niedopuszczenie innego sposobu wyboru podmiotu świadczącego te usługi. Przepis ten obejmuje również gminy, które przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (1 stycznia 2012 r.) przy pomocy własnych jednostek organizacyjnych odbierały odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia przetargu dotyczy wyłącznie działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne i to tylko tych gmin, które nie podjęły uchwały o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli tych nieruchomości (art. 6c ustawy). Ponadto ustawa precyzuje przypadek, w którym gmina może zlecić odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w trybie zamówienia z wolnej ręki. Jedynym takim przypadkiem jest rozwiązanie umowy na odbieranie odpadów komunalnych z podmiotem wyłonionym w drodze przetargu i konieczność zapewnienia świadczenia odbierania odpadów komunalnych do czasu rozstrzygnięcia następnego przetargu, który wójt, burmistrz, prezydent jest zobowiązany zorganizować niezwłocznie (art. 6f ust. 2 ustawy). Taki sam pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 291/13 (p. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe prowadzi do konkluzji, że w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości powierzenia zadań w zakresie odbioru odpadów komunalnych od mieszkańców z terenu Gminy T. oraz zorganizowania i bieżącego prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów komunalnych Zakładowi Obsługi Rolnictwa z pominięciem procedury przetargowej. Bowiem Zakładu Obsługi Rolnictwa nie można zaliczyć do kategorii samodzielnych przedsiębiorców określonych dyspozycją przepisu art. 9c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, którzy są uprawnieni do wzięcia udziału w przetargu zorganizowanym przez Wójta Gminy na podstawie przepisu art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W związku z powyższym Sąd za niezasadny uznał zarzut skarżącej, że zastosowane przez nią rozwiązanie w uchwale Nr [...] nie narusza dyspozycji art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i stanowi jedną z dopuszczalnych form organizowania prowadzenia i gospodarowania zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi. Ponadto wskazać należy, że przyjęta przez ustawodawcę w art. 6d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, konieczność zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych, nie narusza i nie jest sprzeczna z przepisami ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Reasumując Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO w Warszawie jest zgodne z prawem, co prowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.