V SA/Wa 1986/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia WSA Dorota Mydłowska Asesor WSA Andrzej Kania Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia ... października 2006 r. nr ... w przedmiocie wydalenia z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku W dniu ... czerwca 2006 r. funkcjonariusze Straży Granicznej oraz Izby Celnej w P. dokonując kontroli legalności pobytu cudzoziemców na terytorium Polski wylegitymowali A. G. na bazarze miejskim w S. W., stwierdzając wykonywanie przez nią pracy na rzecz spółki "..." bez stosownego zezwolenia (protokół kontroli w spółce ... k. 6-9, oraz protokół legalności pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej k. 16 akt adm.). Komendant B. Oddziału Straży Granicznej w P. w dniu ... czerwca 2006 r. zwrócił się z wnioskiem do Wojewody P. o wydalenie A. G. - obywatelki Armenii, z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na wykonywanie pracy niezgodnie z ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy [Dz. U. z 2004 r., Nr 99, poz. 1001] oraz nielegalny pobyt na terytorium RP od dnia 3 lutego 2005 r., tj. upływu ważności dokumentu tożsamości jako dokumentu paszportowego poza granicami Armenii. We wniosku wskazano ponadto, że według zeznań cudzoziemki po utracie ważności dokumentu nie podjęła ona (jak również nikt z członków jej rodziny) żadnych starań o przedłużenie terminu ważności dokumentu. Decyzją z ... sierpnia 2006 r. nr ..., Wojewoda P. orzekł o wydaleniu A.G. z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji, orzekł, iż koszty związane z wydaleniem ponosi cudzoziemka oraz ustalił jej miejsce zamieszkania do czasu wykonania decyzji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał że cudzoziemka wjechała do Polski w 1993 r. jako dziecko wraz z rodzicami. W Polsce miała legalizowany pobyt w formie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony początkowo z wniosku rodziców, a po uzyskaniu pełnoletności na podstawie własnej aplikacji. Ostatnie zezwolenie na pobyt uzyskała od Wojewody P... decyzją z dnia ... grudnia 2004 r., z okresem ważności do ...czerwca 2005 r. Strona odwołała się od powyższej decyzji z uchybieniem terminu, a Wojewoda P. wydał postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia tego terminu oraz stwierdzenia jego uchybienia. Postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zostało przez cudzoziemkę zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który oddalił skargę w dniu 13 stycznia 2006 r. Strona zwróciła się do Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z wnioskiem o zmianę omawianej decyzji z ... grudnia 2004 r. w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.], dalej: kpa, a organ odmówił wnioskowanej zmiany rozstrzygnięcia. Wojewoda P. wyjaśnił, iż równolegle do omówionego powyżej postępowania odwoławczego obywatelka Armenii wystąpiła do Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody P. z prośbą o wyrażenie zgody na udzielenie wizy w trybie art. 33 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach [Dz.U. z 2003 r. Nr 128, poz. 1175 z późn. zm.], dalej: ustawa o cudzoziemcach. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców w dniu ... sierpnia 2005 r. odmówił wyrażenia żądanej zgody, a cudzoziemka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców postanowieniem z ... października 2005r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Cudzoziemka zaskarżyła rozstrzygniecie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 27 marca 2006 r. oddalił skargę. Ponadto, jak wskazał Wojewoda P., w dniu ... października 2005 r. decyzją własną odmówił stronie wydania wizy pobytowej, a po rozpoznaniu sprawy w wyniku złożonego odwołania Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców decyzją z ... grudnia 2005 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podsumowując opisany stan sprawy organ wskazał, iż od dnia ...07.2005r. strona przebywa w Polsce nielegalnie. Przytoczył treść przepisów art. 87, 88 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ww. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stwierdzając, że zasadne jest także stanowisko, iż cudzoziemka wykonywała pracę niezgodnie z ww. ustawą. Podkreślił również, że nie występują przesłanki z ustawy z dn. 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach ( Dz.U. Nr 128, poz.1175 ze zm.) oraz ustawy z tej samej daty o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP (Dz.U. Nr 128 poz. 1176 ze zm.), uzasadniające odmowę wydalenia. Organ wskazał także, że strona przedłużyła w ormiańskim przedstawicielstwie dyplomatycznym w Polsce ważność swojego paszportu do dnia ... lutego 2010 r. Orzekając w sprawie na skutek odwołania strony Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców decyzją z ... października 2006 r. nr ..., powołując się na przepisy art.127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 88 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 90 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że cudzoziemka miała świadomość nielegalnego pobytu na terytorium RP. Wyjaśnił, że w trakcie kontroli stwierdzono, iż wykonywała ona pracę bez wymaganego prawem zezwolenia, czym naruszyła przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ wskazał, iż cudzoziemka wprawdzie zamieszkuje w Polsce wraz z rodziną, ukończyła kolejne placówki oświatowe i uczęszcza do Szkoły ... w K. oraz że pozostaje na utrzymaniu rodziców, jednak z poczynionych w toku postępowania administracyjnego ustaleń wynika, że spełniła ona przesłanki określone w art. 88 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, uzasadniające wydanie wobec niej decyzji o wydaleniu. Organ dodał, iż strona co prawda w dniu ... lutego 2004r. uzyskała przyrzeczenie nadania obywatelstwa polskiego, jednak, jak zeznała w toku postępowania administracyjnego, warunkiem nadania obywatelstwa polskiego było zrzeczenie się obywatelstwa Republiki Armenii, na co nie wyraził zgody ojciec cudzoziemki ponadto jej rodzina nie posiadała wystarczających środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z przeprowadzeniem takiego postępowania. W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. G. wniosła o jej uchylenie w całości zarzucając naruszenie przepisów art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 6, 7, 8, 10, 97 § 1 pkt 4 i 136 kpa a także art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 2007 r. [Dz.U. nr 78, poz. 483] oraz art. 8 §1 i 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności [Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 z późn. zm.]. Skarżąca podniosła, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczy się postępowanie w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1709/06 dotyczące przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, co dawało podstawę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a przed sądem grodzkim toczy się postępowanie w sprawie wykonywania przez nią pracy z naruszeniem przepisów, co powinno również wywołać zawieszenie postępowania. Strona wskazała, że Sąd Rejonowy w S. W. wyrokiem z 18 października 2006 r. odstąpił od wymierzenia skarżącej kary oraz zwolnił ja od kosztów sądowych. Cudzoziemka podniosła, że cała jej rodzina mieszka w Polsce a w Armenii nie ma żadnych środków utrzymania; obecnie uczy się w Szkole ... w K. i zamierza wystąpić o przyznania jej obywatelstwa polskiego. Ponadto zarzuciła, iż Prezes Urzędu nie uwzględnił powołanych w skardze przepisów kpa oraz art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 §1 i 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Do skargi dołączono wyrok Sądu Rejonowego w S. W. - VII Wydziału Grodzkiego, z dnia 18 października 2006r., wydany w sprawie sygn. akt VII W 190/06, mocą którego cudzoziemkę uznano za winną dokonania zarzucanego jej wykroczenia polegającego na tym, iż w dniu ... czerwca 2006r. na placu targowym w S. W. przy O. wykonywała pracę w charakterze sprzedawcy odzieży bez wymaganego zezwolenia na pracę o którym mowa w art. 88 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. wykroczenia z art. 120 ust. 2 ustawy z dnia 20.04.2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie cudzoziemka podniosła, że złożyła wniosek do Wojewody P. o wydanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie abolicji oraz że chciałaby dokończyć studia, do ukończenia których pozostało jej jeszcze pół roku. Wyjaśniła, że jej brat przebywa w Armenii, gdyż nie mógł się starać o przedłużenie paszportu z uwagi na nieuregulowany stosunek do służby wojskowej, oraz że rodzice jej mieszkają w Polsce, mają tu założoną spółkę z o.o. i również złożyli wnioski o pobyt czasowy w trybie abolicyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja naruszyła przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270], dalej - p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jako materialnoprawną podstawę decyzji o wydaleniu Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji Cudzoziemców wskazał przepis art. 88 ust. 1 pkt. 1 i art. 90 ust. 1 pkt 1ustawy o cudzoziemcach powołując się na ustalony w toku postępowania przed organem pierwszej instancji świadomy nielegalny pobyt cudzoziemki na terytorium RP oraz fakt, że cudzoziemka wykonywała pracę bez stosownego zezwolenia. Na mocy przepisu art. 88 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemcowi wydaje się decyzję o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli przebywa na tym terytorium bez wymaganej wizy, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE, a także, jeśli wykonywał pracę niezgodnie z ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy albo podjął działalność gospodarczą niezgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie w Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przepisem art. 90 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w decyzji o wydaleniu określa się termin opuszczenia przez cudzoziemca terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie dłuższy niż 14 dni. Ustalenia i oceny organów w zakresie dotyczącym stwierdzenia wykonywania przez cudzoziemkę pracy bez zezwolenia oraz jej nielegalnego pobytu na terenie RP sąd uznał za niewadliwe. Sąd nie uznał za zasadne tych zarzutów skargi, które zmierzały do wykazania, że brak zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu ukończenia postępowań sądowych dotyczących : kolejnej skargi cudzoziemki na odmowę zmiany decyzji w trybie nadzwyczajnym, w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony oraz orzeczenia Sądu Grodzkiego w S. W. skazującego skarżącą za wykroczenie polegające na wykonywaniu pracy bez zezwolenia, spowodowały wadliwość zaskarżonej decyzji. Powołany w skardze art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie miał tutaj zastosowania, gdyż dotyczy sytuacji obligatoryjnego zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego " rozumie się "sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem (element stosunku czasowego) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne" (B. Graczyk, O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I, 1965, Nr 38, s. 91 i 92). W niniejszej sprawie nie wystąpiło tak rozumiane " zagadnienie wstępne". Organy orzekające, mając na uwadze, że istotny jest stan faktyczny i prawny aktualny na dzień wydania decyzji, mogły same dokonać istotnych ustaleń dotyczących tegoż stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem sądu, takie niewadliwe ustalenia dotyczące wykonywania przez cudzoziemkę pracy bez zezwolenia oraz jej nielegalnego pobytu na terenie RP zostały przez organy obu instancji poczynione na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w zasadzie nie były sporne. Fakt, że Sąd Rejonowy w S. W. odstąpił od wymierzenia cudzoziemce kary i zwolnił ją od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych, nie zmienia prawidłowej oceny dokonanej przez Wojewodę P. i Prezesa Urzędu, że wykonywała ona pracę bez stosownego zezwolenia. Dołączony do skargi wyrok sądu( k 7 - 9), mocą którego uznano cudzoziemkę winną popełnienia wykroczenia - wykonywania pracy bez wymaganego zezwolenia o pracę o którym mowa w art. 88 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, potwierdza tylko prawidłowość ustaleń organów w tym zakresie. Również za prawidłowe należało uznać ustalenia co do nielegalnego pobytu cudzoziemki na terytorium RP, zarówno w czasie dokonywania kontroli, jak i w chwili orzekania w obu instancjach administracyjnych. Za trafne natomiast należy uznać zarzuty skargi, że zaskarżona decyzja została wydana bez należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia sytuacji osobistej i rodzinnej skarżącej - z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów art. 7 kpa oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wydając decyzję organ nie odniósł się bowiem w sposób wyczerpujący do podnoszonych przez skarżącą w tym zakresie okoliczności. Art. 7 kpa nakazuje organom, by w toku postępowania miały na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem w toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania kwestia słusznego interesu obywatelki Armenii w zasadzie w ogóle nie była rozważana. Brak jakichkolwiek rozważań, które dotyczyłyby zindywidualizowanej oceny "słusznego interesu" skarżącej narusza wspomnianą wyżej zasadę postępowania wynikającą z art. 7 kpa. Z kolei, stosownie do przepisu art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Prawo do poszanowania życia rodzinnego nie ma więc charakteru absolutnego, ale ingerencję władzy publicznej w korzystanie z tego prawa powinny usprawiedliwiać okoliczności wskazane w art. 8 ust.2 Konwencji, a zatem, by ingerencja władzy publicznej była konieczna i miała na celu ochronę wartości tam wskazanych. Ograniczenia prawa do życia rodzinnego muszą być proporcjonalne. Zasada proporcjonalności wymaga rozważenia sytuacji osobistej i rodzinnej cudzoziemca, w tym między innymi, długotrwałości pobytu w Polsce, ewentualnych przeszkód do zamieszkania z rodziną w kraju pochodzenia cudzoziemca, w tym skutków wynikających dla rodziny z przeniesienia życia rodzinnego do innego kraju. W toku postępowania administracyjnego, zwłaszcza w odwołaniu, strona wielokrotnie podnosiła, że przebywa w Polsce od wielu lat wraz z rodzicami i że w Armenii nie ma żadnej bliskiej rodziny ani też środków na utrzymanie. Wskazywała również, że kontynuuje naukę na terenie Rzeczypospolitej i że pozostaje na utrzymaniu rodziców. W skardze oraz na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie cudzoziemka podtrzymała powyższe stwierdzenia. Prezes Urzędu nie odniósł się do tej kwestii w swojej decyzji, trudno bowiem uznać za wyczerpujące rozważenie istotnych w sprawie okoliczności poprzez przytoczenie twierdzeń i zarzutów odwołania, a następnie skwitowanie ich stwierdzeniem, że ponieważ skarżąca wypełniła przesłanki określone w art. 88 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, brak jest podstaw do zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia na jej korzyść ( str. 4 decyzji z dnia ...10. 2006r.). Rozumowania tego w żaden sposób nie można podzielić, gdyż w sprawie o wydalenie rozważanie zastosowania ochrony na podstawie art. 8 Konwencji może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy przesłanki wydalenia są spełnione, w przeciwnym wypadku wydalenie byłoby przecież w ogóle niedopuszczalne. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien wyjaśnić i ocenić dopuszczalność wydalenia skarżącej, w kontekście podlegających na podstawie art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka ochronie, więzi rodzinnych. Należy w tym miejscu nadmienić, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w swym orzecznictwie, na tle art. 8 nie kwestionuje zasady, że państwa mają prawo regulować zasady wydalenia cudzoziemców, ale jednocześnie wyraźnie przyjmuje, że wydalenie to nie może nastąpić z naruszeniem Konwencji. W rozpoznawanej sprawie nie jest rolą sądu przesądzanie na tym etapie, czy wydalenie cudzoziemki jest, czy nie jest dopuszczalne, zważywszy na ochronę wynikającą z art. 8 Konwencji, gdyż sąd nie może zastąpić organu administracji w ustaleniu stanu faktycznego, a następnie ocenie istotnych okoliczności. Dlatego też należało uznać, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, a zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 6, 7, 8, 77 i 80 kpa. Za słuszny również należało uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 10 kpa. Z akt administracyjnych wynika, iż ani w pierwszej, ani w drugiej instancji nie dochowano obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przed wydaniem decyzji należy umożliwić skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Odstąpienie od tego obowiązku jest możliwe wyłącznie w przypadkach określonych w art. 10 § 2 kpa. Z powyższych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.