V SA/Wa 1996/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi R.R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; oddala skargę W dniu 18 maja 2009 r. (data wpływu do Biura Powiatowego ARiMR w W.) R.R. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Z uwagi na fakt, iż w złożonym wniosku R.R. wskazał jedynie, że ubiega się o przyznanie płatności ONW, nie wypełnił natomiast pól dotyczących powierzchni, co do której ubiega się o przyznanie płatności, organ, wskazując na art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz.1071, z późn. zm.), wezwał zainteresowanego do usunięcia braków formalnych wniosku (pismo z dnia 3 czerwca 2009 r., karta nr 9 akt administracyjnych). W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca w dniu 15 czerwca 2009 r. (data nadania pocztowego) złożył korektę wniosku w którym wskazał powierzchnie deklarowane do płatności ONW i wynoszące dla działki rolnej [...] – [...] ha, dla działki rolnej [...] – [...] ha, natomiast dla działki rolnej [...] – [...] ha. Decyzją z [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w W. (dalej: Kierownik ARiMR) działając w trybie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. 2007, nr 64, poz. 427 z późn. zm.) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2009 nr 40, poz. 329), odmówił R.R. przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009. W treści uzasadnienia Kierownik ARiMR wskazał na stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśnił, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wniosek o przyznanie płatności składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja i termin ten nie podlega przywróceniu. Następnie wskazano, iż stosownie do art. 21 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 z późn. zm.) złożenie wniosku pomocowego, po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli opóźnienie będzie wynosiło ponad 25 dni kalendarzowych, odmawia się przyznania płatności. Kierownik ARiMR zaznaczył, iż zgodnie z art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 do dnia 31 maja rolnik ma prawo z własnej inicjatywy złożyć formularz zmiany polegający na dodaniu nowych działek ewidencyjnych i rolnych do uprzednio złożonego wniosku o przyznanie tej płatności, dokonaniu zmian w dołączonych do wniosku dokumentach (oświadczenia, umowy, deklaracje, z wyłączeniem płatności cukrowej), zmianie, w tym zwiększeniu powierzchni zadeklarowanych działek rolnych. Powyższe zmiany, zgodnie z art. 21 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, rolnik, może dokonywać po 31 maja, ale przed ostatecznym terminem wyznaczonym na złożenie wniosku (15 maja + 25 dni), tj. do 9 czerwca 2009 roku, z tym, że zgłoszenie zmiany do wniosku po dniu 31 maja ale do dnia 9 czerwca 2009 r. spowoduje zmniejszenie o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia kwoty płatności odnoszącej się do powierzchni działek objętych taką zmianą Mając na uwadze powyższe organ wyjaśnił, iż nadana w dniu 15 czerwca 2009 r. przez R.R. korekta wniosku “zwiększająca płatność nie mogła być uwzględniona w obsłudze sprawy, ze względu na fakt, iż termin na złożenie zmian zwiększających upłynął 9 czerwca 2009 r. Po tym terminie zmiany składane z własnej inicjatywy bądź korekty zwiększające płatność będące odpowiedzią na wezwanie nie mogą być uwzględnione". Wnioskodawca nie zgodził sie z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł odwołanie od decyzji Kierownika ARiMR z [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR) decyzją z [...] października 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor ARiMR przedstawił stan faktyczny ustalony w sprawie. Przedstawiając motywy dokonanej oceny wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie bezzasadnym było wzywanie strony do usunięcia braków formalnych wniosku. Zaznaczono bowiem, że wezwanie do usunięcia braków formalnych winno mieć miejsce w sytuacji, gdy występujące we wniosku braki, uniemożliwiają wszczęcie postępowania administracyjnego. Błędy wskazane w wezwaniu z 3 czerwca 2009 r. nie stanowiły natomiast przeszkody do nadania złożonemu wnioskowi dalszego biegu. Wprawdzie sposób wypełnienia wniosku oznaczał dla wnioskodawcy negatywną decyzję w zakresie przyznania płatności z tytułu ONW ale nie uniemożliwiał wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 15 § 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiając szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE nr L 141 z 30.04.2004), wszelkie zmiany producent rolny może wnieść najpóźniej do 31 maja stosownego roku kalendarzowego. Zmiana może obejmować dodanie nowych działek ewidencyjnych i rolnych, zmianę już zadeklarowanych danych w tym m.in. zmianę powierzchni zadeklarowanych działek, zmianę grup upraw, zmianę użytkowania działek rolnych. Wskazany przepis, bowiem zezwala na zadeklarowanie zmian, ale tylko w ściśle oznaczonym terminie. Jeżeli zaś tylko w tym terminie możliwe jest dokonanie zmiany, to niewłaściwe byłoby umożliwienie wprowadzania zmian po upływie wskazanego terminu. Brak wskazania przez wnioskodawcę wnoszącego o przyznanie płatności ONW, jakichkolwiek działek rolnych do tej płatności, skutkował możliwością wprowadzenia poprawek do ww. wniosku ostatecznie do 9 czerwca 2009 r. Wobec powyższego skierowane do wnioskodawcy wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie powinno zostać wystosowane z uwagi na fakt, iż złożona przez stronę korekta do wniosku i tak nie mogła zostać uwzględniona. Następnie Dyrektor ARiMR wyjaśnił, iż pomimo błędnego wystosowania przez organ I instancji wskazanego wezwania, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, albowiem uchybienie Kierownika ARiMR nie miało wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W skardze z 8 grudnia 2009 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] października 2009 r., nr [...] R.R. zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, iż nie kwestionuje, iż złożony przez niego wniosek został nieprawidłowo wypełniony i zawierał braki, uważa jednakże, iż winien mieć możliwość usunięcia tej oczywistej omyłki, co też uczynił w wyznaczonym przez organ terminie. Wobec powyższego nie rozumie dlaczego "poprawienie błędu, polegającego na nie wpisaniu wielkości obszaru działek, zostało potraktowane jako próba zwiększenia dopłat po terminie". Następnie wskazał, iż w toku postępowania zostały naruszone art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a., organ nie uwzględnił, iż teren, na którym skarżący gospodaruje jest górzysty. Ponadto zaznaczył, iż nałożona na niego kara za niewypełnienie rubryk wniosku dotyczących powierzchni działek skutkująca pozbawieniem go świadczenia, jest zbyt surowa. Podniósł również, iż w toku postępowania nie udzielono mu żadnych wskazówek ani wyjaśnień, które mogłyby zapobiec poniesieniu przez niego szkody z powodu nieznajomości prawa. Nie został także wezwany do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem oraz nie miał możliwości wypowiedzenia się w sprawie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), dalej – p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Skarga nie jest zasadna, w toku kontroli sądowej sprawy sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. 2007, nr 64, poz. 427 z późn. zm.) dalej: ustawa, pomoc w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich przyznaje się na wniosek rolnika. Szczegółowe warunki przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. (Dz.U. 2009 nr 40, poz. 329). Według § 2 pkt 2 rozporządzenia płatność ONW przyznaje się rolnikowi jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW" , na których prowadzona jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia rady WE nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16), wynosi co najmniej 1 ha. We wniosku złożonym przez skarżącego w dniu 18 maja 2009r. w którym wnioskował o przyznanie płatności do gruntów rolnych oraz płatności ONW, nie została wskazana żadna powierzchnia w zakresie płatności ONW (sekcja VIII, kolumna 7 wniosku, str. 4 akt administracyjnych). Przepisy regulujące przyznawanie pomocy w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich przewidują określone terminy składania wniosków, i są to terminy nieprzywracane, mają więc charakter terminów prawa materialnego. Zgodnie z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy wniosek o przyznanie płatności składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja i termin ten nie podlega przywróceniu. Stosownie zaś do treści art. 21 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004r.) złożenie wniosku pomocowego, po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli opóźnienie będzie wynosiło ponad 25 dni kalendarzowych, odmawia się przyznania płatności. Następnie, zgodnie z art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 do dnia 31 maja rolnik ma prawo z własnej inicjatywy złożyć formularz zmiany polegający na dodaniu nowych działek ewidencyjnych i rolnych do uprzednio złożonego wniosku o przyznanie tej płatności, dokonaniu zmian w dołączonych do wniosku dokumentach (oświadczenia, umowy, deklaracje, z wyłączeniem płatności cukrowej), zmianie, w tym zwiększeniu powierzchni zadeklarowanych działek rolnych. Z uregulowań tych wynika, jak słusznie przyjęły organy orzekając w niniejszej sprawie, iż możliwe było dokonanie zmian we wniosku, w tym istotnego w sprawie wskazania gruntów deklarowanych do pomocy finansowej z tytułu ONW, bez żadnych sankcji – do 31 maja 2009r., zaś z sankcją polegającą na zmniejszeniu płatności o 1 % za każdy dzień opóźnienia – do 9 czerwca 2009r. Określenie żądania wniosku w zakresie płatności ONW po upływie terminu prawa materialnego było niedopuszczalne i jako takie nie mogło rodzić po stronie skarżącego prawa do wypłaty pomocy. Nie zmienia oceny sytuacji okoliczność, iż do skarżącego w dniu 3 czerwca 2009r. wysłano wezwanie do usunięcia braków – zobowiązując go m.in. do wskazania powierzchni deklarowanej do pomocy z tytułu ONW w ramach zgłaszanych działek ewidencyjnych i zakreślając 7 – dniowy termin do wykonania wezwania, od daty jego doręczenia. Należy podkreślić, że powyższy brak wniosku – jako brak merytoryczny polegający na nieokreśleniu powierzchni gruntów, do której żąda się pomocy z tytułu ONW ( żądania wniosku) i tym samym niewykazaniu we wniosku, iż wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tej pomocy zawarte w § 2 pkt 2 rozporządzenia, nie mógł być usuwany w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten służy bowiem wyłącznie usuwaniu braków formalnych, a nie merytorycznych wniosku. Takie też stanowisko przyjął NSA w wyroku z 23.01.1996r. II SA 1473/94 : "Powołanie się przez organ administracji na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku i jego załączników." Tym samym błędne wezwanie nie mogło przedłużyć R.R. zakreślonego w przepisach terminu prawa materialnego do złożenia wniosku, poza najdalszy ustawowy termin, tzn. 9 czerwca 2009 r. Błąd organu nie może bowiem doprowadzić do stworzenia prawa podmiotowego dla strony. Sąd nie uznał również za zasadne zarzutów skargi wskazujących na naruszenie przepisów prawa procesowego. W tym zakresie należy przypomnieć, że jeśli chodzi o postępowanie administracyjne toczące się przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, to w 2007 r. nastąpiła w tym przedmiocie istotna zmiana stanu prawnego. Obowiązująca obecnie ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich wprowadziła pewne odstępstwa w zakresie reguł i zasad postępowania administracyjnego – w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego. Wprowadzenie nowych rozwiązań proceduralnych miało na celu doprowadzenie do uproszczenia postępowania administracyjnego, a konsekwencji ułatwienie organom ARiMR realizacji nałożonych zadań. Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy organ przed którym toczy się postępowanie udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; oraz zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby skarżący zgłosił któreś z ww. żądań, nie wskazuje również na to w skardze, nie można zatem uczynić z braku pouczeń oraz niezapoznania skarżącego z zebranym materiałem dowodowym skutecznego zarzutu Agencji. Z tych też przyczyn sąd nie dopatrzył się naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów prawa materialnego, nie stwierdził również naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik postępowania lub stanowić podstawę do jego wznowienia, a należy przypomnieć, iż tylko takie naruszenie może prowadzić do uchylenia decyzji. Zarzucając w skardze naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący nie wskazuje aby mogło ono mieć jakikolwiek wpływ na wynik tego postępowania. Fakt, iż teren na którym skarżący gospodaruje jest górzysty nie był kwestionowany przez organ, jednak pozostaje on bez wpływu na rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji