V SA/Wa 1996/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant - st. sekr. sąd. Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012r. sprawy ze skargi O. D. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodźcy i odmowy udzielenia ochrony uzupełniającej w Rzeczypospolitej Polskiej oraz wydalenie z terytorium RP wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adwokata G. Z., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy); 3. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyrok. Zaskarżoną decyzją z [..] listopada 2010 r. Rada do Spraw Uchodźców (dalej: Rada) utrzymała w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) z [..] lipca 2010 r. o odmowie nadania statusu uchodźcy i odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej O. D., jak również o wydaleniu jej z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany. Wniosek obejmował także małoletnie dzieci skarżącej: E. D. (ur. [..] r.) i R. D. (ur. [..] r.). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: O. D. (zwana dalej: skarżącą), obywatelka [..], narodowości [..], 16 stycznia 2010 r. złożyła wniosek o nadanie statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej. Jako przyczynę wyjazdu z kraju pochodzenia i wszczęcia procedury uchodźczej wskazała doznawane prześladowania po zaginięciu męża w sierpniu 2008 r. w postaci nachodzenia przez miesiąc jej domu przez ludzi w maskach, którzy domagali się od niej współpracy i rzucali groźby, że w przypadku odmowy zabiorą jej dzieci. Wskazała też, że uważa się za osobę prześladowaną i podawaną przemocy psychicznej. Szef Urzędu decyzją z [..] lipca 2010 r. postanowił odmówić nadania skarżącej statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu Konwencji o statusie uchodźców, sporządzonej w Genewie 28 lipca 1951 r. oraz Protokółu dot. statusu uchodźców sporządzonego w Nowym Jorku 31 stycznia 1967 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 119, poz. 515 i 517), odmówił udzielenia ochrony uzupełniającej i postanowił wydalić z terytorium RP wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżąca nie podała żadnych przyczyn uzasadniających obawę przed prześladowaniami, o których mówi Konwencja Genewska. Nie stwierdził również, aby w przypadku skarżącej istniało ryzyko doznania poważnej krzywdy w rozumieniu art. 15 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP (Dz. U. z 2009 r., Nr 189, poz. 1472; dalej: ustawa o ochronie). Ponadto organ I instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała, że może być narażona na naruszenie przesłanek zawartych w art. 97 ust. 1 i1a praw wymienionych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (art. 2-7), a zatem nie ma podstaw do wyrażenia zgody na pobyt tolerowany. Skarżąca 27 lipca 2010 r. złożyła odwołanie, w którym zaskarżyła przywołaną wyżej decyzję i wniosła o jej uchylenie i nadanie statusu uchodźcy lub objęcie jedną z form ochrony międzynarodowej na terytorium RP. Natomiast w razie nie spełnienia tego postulatu po uchyleniu decyzji przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do tekstu odwołania dołączyła zaświadczenie o zgłoszeniu się do Przychodni Zdrowia Psychicznego w [..]. Ponadto 15 listopada 2010 r. przesłała pismo, w którym stwierdziła, że nie może wrócić do [..], gdyż kilkakrotnie z jej powodu grożono jej matce. Dodała, że mąż jest poszukiwany, ale do tej pory nie został odnaleziony. Jako dowód załączyła potwierdzoną notarialnie fotokopię pisma naczelnika administracji miasta [..] w [..] stwierdzające, że A. E. rzeczywiście nie zamieszkuje pod adresem miasto [..], ul. [..] i miejsce jego pobytu jest nieznane. Jako kolejny powód powstrzymujący skarżącą przed powrotem do kraju pochodzenia wskazała napiętą sytuację w [..] i jako dowód dołączyła wydruki ze stron internetowych na temat porwań ludzi w [..]. Rada – po rozpoznaniu odwołania – w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2010 r. stwierdziła, że przyznanie statusu uchodźcy wymaga wykazania, że konkretnej indywidualnej sytuacji strony istnieje realna obawa przed prześladowaniami z uwagi na wymienione w art. 13 ustawy o ochronie powody. W przepisie tym czytamy, że "cudzoziemcowi nadaje się status uchodźcy, jeżeli na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem w kraju pochodzenia z powodu rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do określonej grupy społecznej nie może lub nie chce korzystać z ochrony tego kraju". Zdaniem Rady z wyjaśnień składanych przez skarżącą w toku postępowania przed organem I instancji wynika, że powodem wyjazdu z kraju pochodzenia była obawa przed niezidentyfikowanymi ludźmi, że była ofiarą naruszeń praw człowieka dokonanych przez władze państwowe. Sama nie była zaangażowana w jakiekolwiek działania opozycyjne. Podane przez skarżącą przyczyny opuszczenia kraju pochodzenia – obawa przed ludźmi, którzy nachodzili jej dom i wypytywali o męża, wskazują na nadal panujący w kraju pochodzenia klimat bezprawia. Jednak nie dają one podstaw do twierdzenia, że grozi jej prześladowanie ze wskazanych w cytowanych wyżej przepisach powodów. Rada podzieliła opinię organu I instancji, że skarżąca nie jest uchodźcą w rozumieniu przepisów Konwencji Genewskiej, gdyż nie wykazała, że powodem wyjazdu z kraju pochodzenia była uzasadniona obawa przed prześladowaniem z ww. powodów. Rada wyjaśniła, że zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 97 ustawy o ochronie, w ramach postępowania o nadanie statusu uchodźcy należy ustalić czy w przypadku skarżącej zachodzą przesłanki do udzielenia ochrony uzupełniającej lub wyrażenia zgody na pobyt tolerowany. Rada stwierdziła, że badając stan zagrożenia praw człowieka w kraju pochodzenia skarżącej należy opierać się na możliwie najświeższych materiałach. Sytuacja w tym kraju ulega częstym zmianom. Najnowsze raporty wskazują na ponowne pogorszenie się sytuacji ludności cywilnej w Inguszetii. Raporty te znajdują potwierdzenie w cytowanych w odwołaniu raportach organizacji pozarządowych. Nie oznacza to jednak, że wszyscy mieszkańcy tego regionu mają podstawy do ubiegania się o uzyskanie opieki międzynarodowej. Wiedza o sytuacji kraju pochodzenia skarżącej jest tylko jednym z elementów przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu oceny sytuacji w [..], musi ocenić, czy indywidualna sytuacja skarżącej, uzasadnia objęcie jej ochroną uzupełniającą. Rada podkreśliła, że jako jedyny powód wyjazdu z kraju pochodzenia skarżąca podaje obawę przed niezidentyfikowanymi ludźmi, którzy ją nachodzili w związku z zaginięciem męża. Jednakże te okoliczności same w sobie nie oznaczają, że skarżąca ma szczególne, zindywidualizowane powody do obaw, że może być narażona na ryzyko doznania poważnej krzywdy w razie powrotu do kraju pochodzenia. Sam zły stan przestrzegania praw człowieka w [..] nie stanowi podstawy do przyjęcia, że grozi jej ryzyko doznania takiej krzywdy w stopniu uzasadniającym objęcie ochroną uzupełniającą. W związku z tym Rada stwierdziła, że w przeciwnym wypadku należałoby uznać, że ochrona taka należy się wszystkim mieszkańcom Kaukazu Północnego. Stwierdziła także, że podobne konkluzje należy sformułować co do możliwości wyrażenia zgody na pobyt tolerowany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 stycznia 2011 r. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Rady oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Urzędu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 13, art. 14, art. 15, art. 34 ust. 1 pkt 1, art. 97 ustawy o ochronie; - prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie a wynikających z art. 7, art. 77, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. W motywach skargi skarżąca powołała się na zaginięcie męża w sierpniu 2008 r., o czym poinformowała milicję w mieście [..]. W dwa miesiące od tego wydarzenia w nocy nieznani mężczyźni w maskach dokonali najścia na jej dom. Nie okazali dokumentów, lecz z faktu, iż byli ubrani w mundury skarżąca wnosi, że byli to funkcjonariusze milicji. Przeprowadzili przeszukanie domu oraz bili ją po głowie, klatce piersiowej i nerkach żądając udzielenia informacji o miejscu pobytu męża. Popchnięte dziecko rozbiło sobie głowę o kant stołu i do chwili obecnej ma widoczną bliznę. Po tym zajściu skarżąca źle się czuła i udała się do szpitala, gdzie przebywała, przez kilka dni, a następnie przez dwa tygodnie leżała w domu. Skarżąca przeprowadziła się do swojej matki, gdzie mieszkała aż do wyjazdu do Polski. Podała też, że mąż nie informował jej czym się zajmuje, gdy był nieobecny w domu. Zastanowiła ją fakt, ze zawsze miał przy sobie duże kwoty pieniędzy. Już po jego zaginięciu dowiedziała się, że prawdopodobnie udzielał pomocy bojownikom, dostarczając im broń i jedzenie. Przy czym nie wskazała skąd powzięła to przypuszczenie. Skarżąca zarzuciła organom, że nie rozpatrzyły jej sprawy w sposób wyczerpujący i zgodny z zasadami prawa administracyjnego, w tym nie zbadały okoliczności zaginięcia jej męża. Podała tez, że w jej przekonaniu po przyjeździe do Polski wymagała leczenia psychiatrycznego i psychologicznego, w związku z tym zgłosiła się do lekarza, który zapisał jej odpowiednie lekarstwa. Zarzuciła, że jej przesłuchanie odbyło się bez udziału psychologa, w czym widzi dla siebie okoliczność niekorzystną. Ponadto zarzuciła, że Rada nie odniosła się do zarzutów podniesionych przez nią w odwołaniu od decyzji Szefa Urzędu. Zarzuciła także naruszenie polegające na wyłącznym przytoczeniu numerów artykułów przepisów prawnych zastosowanych w trakcie rozpatrzenia jej sprawy, jednak bez podania ich treści. Ponadto zarzuciła, że organ prowadząc postępowanie nie oparł się na wiarygodnych, dokładnych i aktualnych informacjach o warunkach panujących w jej kraju i przywołała tytuły raportów oraz artykułów dotyczących [..] oraz adresy stron internetowych. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie prezentując jednocześnie stan faktyczny i prawny sprawy oraz obszernie ustosunkowując się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Radę do Spraw Uchodźców, poprzez zbadanie jej zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; dalej: k.p.a.), jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1695 ze zm.), Sąd uznał, iż decyzja ta została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to uzasadniło jej uchylenie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Przed wskazaniem przyczyn wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia wskazać trzeba, iż stosownie do treści art. 4 ustawy o ochronie – do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że również w uregulowanych w rozdziale 8 tej ustawy sprawach dotyczących wydalania cudzoziemców i zobowiązywania ich do opuszczenia terytorium RP, stosuje się przepisy wskazanego Kodeksu, w tym zasady ogólne w nim uregulowane. Zauważyć także należy, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności, realizowaną w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i konsekwentnie do tego winno być ukształtowane postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza więc stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (v. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. Beck 2005, str. 96-97). Zatem, organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Postępowanie dowodowe organu II Instancji winno zaś prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art. 7 k.p.a.), oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 k.p.a.). Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy organ winien natomiast dokonać w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Należy też wskazać, iż ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy organ obowiązany jest rozważyć także wnioski strony (art. 78 k.p.a.). Dopiero na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego organ administracyjny może dokonać oceny zebranych w sprawie dowodów, opierając się na przekonywujących podstawach i dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się więc pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje (...) kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a." (v. także wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję, a także mając na względzie zarzuty skargi, stwierdzić należy, że decyzja ta, z powodu naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przede wszystkim z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy przeprowadził ponowne postępowanie wyjaśniające w sprawie, do czego to na podstawie art. 15 k.p.a. i przepisów regulujących postępowanie dowodowe był obowiązany. Wskazuje na to bezsprzecznie uzasadnienie zaskarżonej decyzji Rady, które – co równie istotne – nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wydanej decyzji Rada nie przedstawiła ani materiału dowodowego, ani ustaleń faktycznych sprawy poczynionych na jego podstawie, a także wykładni (odpowiedniej analizy) przepisów prawa materialnego. Nadto jedynie lakonicznie odniosła się do argumentów skarżącej, nie wyjaśniając, a co więcej nie przedstawiała stanowiska skarżącego wynikającego z uzasadnienia odwołania i zarzutów tam podniesionych, a dotyczących kwestii proceduralnych, w tym sposobu prowadzenia postępowania dowodowego. Rada ograniczyła się jedynie do wskazania Konwencji Genewskiej i art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie i stwierdzenia, że wobec skarżącej nie stwierdzono przesłanek do uznania jej za uchodźcę. W konsekwencji, w ocenie Sądu, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób przyjąć, iż organ odwoławczy dokonał ponownej analizy sprawy w jej całokształcie z poszanowaniem zasad rządzących postępowaniem dowodowym. Tym samym Sąd za całkowicie zasadne uznał stanowisko pełnomocnika skarżącej, iż Rada rozpatrując odwołanie w sprawie nie przeprowadziła pełnego postępowania dowodowego i ograniczyła swoje działanie w postępowaniu odwoławczym jedynie do funkcji kontrolnej. Pełniejsze uzasadnienie wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia zostało przedstawione dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, tj. w piśmie zawierającym odpowiedź na skargę. Jednakże próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może bowiem "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących rozważań w zakresie podniesionych w odwołaniu okoliczności sprawy. Z tych też powodów Sąd za konieczne uznał uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponowie sprawę organ odwoławczy odniesie się do całości sprawy, mając na uwadze, że dla zastosowania prawa materialnego, zwłaszcza w sprawach z wniosku o nadanie statusu uchodźcy, gdzie przesłanką udzielenia ochrony jest stan uzasadniający określone obawy przed powrotem do kraju pochodzenia, miarodajne są prawidłowe ustalenia faktyczne na dzień wydawania zaskarżonego aktu, w tym co do aktualnej sytuacji w kraju pochodzenia. W konsekwencji konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego także w kwestii aktualnej sytuacji w kraju pochodzenia i dokonanie własnych ustaleń faktycznych w tym zakresie. Nie można przy tym pominąć tego, jaki czas upłynął od wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).