V SA/Wa 2003/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. w R. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. 1. uchyla rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym piśmie; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz L. Sp. z o.o. w R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008r. L. sp. z o .o. z siedzibą w R. złożyła wniosek o przyznanie pomocy w ramach Działania 123 ,,Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej’’ Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Ubiegała się o przyznanie wsparcia finansowego na inwestycję związaną z wprowadzeniem nowej technologii produkcji [...], która skutkuje zwiększeniem wartości dodanej i która przyczynia się do podniesienia konkurencyjności firmy (str. 8 wniosku). W piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dalej (dalej: ARiMR) z dnia [...] sierpnia 2009r , doręczonym Spółce w dniu [...] września 2009, zawarto informację o rozstrzygnięciu o odmowie przyznania pomocy. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.Nr 64, poz.427 z póżn. zm., dalej: ustawa o wspieraniu) i § 3.1. 1. Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ‘’Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej’’ objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 , dalej: rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków). W uzasadnieniu stwierdzono: ,, W wyniku przeprowadzonej analizy ekonomiczno-finansowej opartej o źródłowe dane finansowe (bilans i rachunek wyników) za okres trzech pełnych okresów rozliczeniowych poprzedzających rok złożenia wniosku, Wnioskodawca uzyskał ocenę negatywną, tj. 0 punktów na 100 możliwych. Ocena dwóch lat dotychczasowej działalności, oraz ocena jednego roku dotychczasowej działalności również jest negatywna. W związku z powyższym, zgodnie z zasadami PROW 2007 – 2013 dla Działania 123 ,,Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej Agencja odmawia przyznania pomocy’’. Pismem z dnia [...] września 2009r L. sp z o.o., wezwała Prezesa Agencji do usunięcia następujących naruszeń prawa: 1. niepełnej oceny wniosku o przyznanie pomocy w zakresie oceny ekonomicznej oraz nie dokonania oceny merytorycznej w pozostałym zakresie 2. nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego 3. braku uzasadnienia informacji. W związku z powyższym wniosła o: - dokonanie ponownej oceny merytorycznej wniosku - rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego z uwzględnieniem wyjaśnień Wnioskodawcy i ewentualnych nowych dowodów, które Agencja uzna za konieczne dla pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy - zawarcie umowy w trybie art. 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu..., - w razie odmowy udzielenia pomocy – przekazanie informacji w formie pisemnej z podaniem przyczyny odmowy w trybie art. 22 ust. 3 cyt. Ustawy. W dniu [...] listopada 2009r. w polskiej placówce pocztowej Spółka nadała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie o odmowie przyznania pomocy z dnia [...] sierpnia 2009r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1. art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz.427 ze zm.), poprzez brak wskazania uzasadnienia odmowy przyznania środków, nieprecyzyjnie, a nadto wadliwie wskazaną podstawę prawną, 2. § 3 ust. 1 pkt.1 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007r w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.Nr 200, poz.1444 ze zm.), poprzez powołanie tego przepisu jako podstawy prawnej odmowy przyznania środków, pomimo braku podstawy prawnej ku temu, 3. art. 28 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW); (D.U.UE.L.05.277.1 ze zm.) poprzez odmowę przyznania środków , pomimo spełnienia przesłanek z art. 28 cyt. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 4. pkt. 9-11 Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (Dz.U. UE C.04.244.2), poprzez niedokonanie analizy sytuacji ekonomicznej Skarżącej na podstawie wskazanych Wytycznych, która powinna prowadzić do wniosku, iż przedsiębiorstwo Skarżącej nie spełnia przesłanek do uznania za przedsiębiorstwo zagrożone w rozumieniu Wytycznych, 5. Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 dla Działania 123 ,,Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej’’ poprzez przyjęcie, że Skarżąca naruszyła zasady Programu, bez wskazania jednak, jakie zasady stanowią podstawę odmowy, a nadto przy braku w ocenie Skarżącej owych zasad w Programie, które Skarżąca mogłaby naruszyć, 6. art. 21 ust. 2 w zw. Z art.22 ust.2 in fine ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.Nr 64, poz. 427 ze zm.) poprzez niedochowanie obowiązku rozpatrzenia całości materiału dowodowego i niedokonania pełnej, zasadnej i obiektywnej oceny wniosku, w tym oceny ekonomicznej, 7. art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego WE (Dz. U. z 2004r., Nr 90, poz.864/2) poprzez stosowanie nieobiektywnych, nie mających oparcia w przepisach prawa kryteriów oceny podmiotów wnioskujących o przyznanie pomocy w ramach Działania 123 ,,Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej PROW na lata 2007-2013, 8. zasad prawidłowej legislacji mającej umocowanie w art. 2 Konstytucji poprzez stosowanie do oceny podmiotów ubiegających się o przyznanie pomocy w ramach Działania 123 ,,Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej’’ tzw. narzędzi pomocniczych zatyt. Kryteria oceny technicznej i ekonomicznej wniosków składanych w ramach Działania 123 ,,Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej’’ PROW na lata 2007-2013, pomimo, iż nie mają one swojego umocowania prawnego, ani w przepisach rangi ustawowej, ani w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich, a nadto są mało czytelne i obiektywnie czynią niemożliwym zweryfikowanie na ich podstawie zasadności przyznania czy odmowy środków. Nie pozwalają one na obiektywne ustalenie, jaki mechanizm rządzi dokonywaniem na ich podstawie oceny wnioskujących podmiotów. Rozwijając powyższe zarzuty w motywach skargi, Spółka podniosła, że z uwagi na brak uzasadnienia i nieprecyzyjną podstawę prawną w piśmie Agencji informującym o odmowie przyznania środków, brak jest także w tymże piśmie realizacji celu informacyjnego i - z uwagi na ogólność odwołania się do § 3 ust. 1 pkt.1 rozporządzenia MRiRW – uniemożliwiło jej ustalenie, jakich konkretnie wymagań określonych Programem Rozwoje Obszarów Wiejskich nie spełniała. Skarżąca wskazała także, iż z uwagi na niepełną, niezasadną i nieobiektywną (uznaniową) ocenę ekonomiczną wniosku, przyjęła, iż to nie brak uzasadnienia ekonomicznego dla planowanej operacji, lecz dotychczasowa ocena sytuacji ekonomiczno-finansowej stała się wyłączną przyczyną odmowy dofinansowania, zaś pozostałe warunki ubiegania się o pomoc, włącznie z zasadnością ekonomiczną planowanej operacji zostały przez nią spełnione. W dalszej części skargi Spółka podjęła polemikę ekonomiczna. Skarżąca podkreśliła, między innymi, że Agencja nieprawidłowo zastosowała wobec Wnioskodawcy PROW na lata 2007-2013 , gdyż te przepisy nie dają , jej zdaniem, podstaw do skoncentrowania całości oceny na fragmencie sytuacji ekonomicznej i z pewnością nie wskazują iż podstawowym i eliminującym wniosek kryterium jego oceny jest sytuacja ekonomiczna Wnioskodawcy. Podniosła, że jedyną podstawę weryfikacji sytuacji ekonomicznej wnioskujących zawiera art.28 rozporz. Rady (WE) nr 1698/2005 oraz art.51 pkt 3 rozporz. Komisji (WE) nr 1974/2006, które przewidują, iż wsparcia nie udziela się przedsiębiorstwom zagrożonym w rozumieniu Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw. Zdaniem Skarżącej , jej sytuacja nie wyczerpuje znamion definicji przedsiębiorstwa zagrożonego Dalej Skarżąca zarzuciła, że Agencja nie wskazała wyraźnie jakie wskaźniki w zakresie oceny dotychczasowej działalności zadecydowały o ocenie negatywnej oraz że w ogóle nie poddano żadnej ocenie planu inwestycyjnego, sprawności zarządzania firmą , możliwości sfinansowania zaplanowanej przez wnioskodawca operacji. Ponadto Skarżąca wskazała, że w ustawie wskazano, że do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ten brak możliwości zastosowania nie został zastąpiony szczegółową regulacją w ustawie. Wskazano także na brak należytych standardów w przepisach regulujących przyznanie wsparcia w ramach PROW, a same Kryteria określone jako tzw. ,,Narzędzia pomocnicze’’ nie mają formalnego umocowania w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich, nie stanowią jego formalnego załącznika. Są wewnętrzną instrukcją Agencji, na co wskazuje także ich umiejscowienie- pod wykazem wzoru wniosku .Nie mogą zawierać warunków bardziej rygorystycznych ani zredagowanych w sposób, który uniemożliwia lub utrudnia obiektywną weryfikację sytuacji ekonomicznej wnioskujących. Wobec tego ich niespełnienie nie może stanowić podstawy prawnej do odmowy przyznania dofinansowania Wobec powyższego Skarżąca wniosła, aby WSA na mocy art. 178 Konstytucji oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002r – Prawo o ustroju sadów administracyjnych, odmówił zastosowania w sprawie Kryteriów oceny technicznej i ekonomicznej wniosków składanych w ramach Działania 123 ,,Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej’’ PROW na lata 2007-2013 w takim zakresie, w jakim naruszają art.2 Konstytucji. L. Sp..z o.o. wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności Agencji Restrukturyzacji I Modernizacji Rolnictwa w stosunku do Skarżącej polegającej na odmowie przyznania pomocy w ramach Działania 123 ,,Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej I leśnej’’ Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013’’ i uznanie prawa Skarżącej poprzez przyznanie jej prawa do pomocy w ramach wskazanego Działania zgodnie z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008r. oraz zobowiązanie Agencji do zawarcia umowy ze Skarżącą w trybie art. 22 ust. 1 i 23 ustawy z dnia 7 marca o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich; ewentualne zobowiązanie Agencji do ponownego rozpatrzenia wniosku oraz odmowę zastosowania w sprawie Kryteriów oceny technicznej i ekonomicznej wniosków składanych w ramach Działania 123 ,,Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej’’ PROW na lata 2007-2013 w takim zakresie, w jakim naruszają art. 2 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając powyższe stanowisko w sprawie organ podkreślił, że zgodnie z załącznikiem do Obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2007r. w sprawie PROW na lata 2007 – 2013 (M.P. Nr 94 , poz. 1035 ze zm.) w ramach działania Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej ,,pomoc może być przyznana podmiotom zdolnym do realizacji planowanego przedsięwzięcia, co weryfikowane jest na podstawie analizy danych ekonomicznych dotychczasowej działalności gospodarczej (...) . Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 ,, wsparcia nie udziela się przedsiębiorstwom zagrożonym w rozumieniu wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw’’ (Dz. U. C 244 z 1.10.2005r, str. 1-4 ze zm.). Organ w bardzo obszernym uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi wskazał przyczyny z powodu których zakwestionował możliwość objęcia współfinansowaniem projektu z uwagi na negatywny wynik oceny ekonomicznej przedsiębiorstwa, jeśli chodzi o dotychczasowa działalność. Na 6 stronach powyższego pisma przeanalizowano dane zawarte w sprawozdaniach finansowych Skarżącej , wyjaśniono jakie wskaźniki zostały wzięte pod uwagę, dokonano obliczenia wartości wskaźników i porównano te wartości z wartością referencyjną wskaźnika (to średnia wartość dla danej branży wg danych statystycznych z GUS za ostatnie trzy lata kalendarzowe. Wskazano także sposób oceny danego wskaźnika przez organ i uzasadniono ocenę , którą przypisano Spółce (0 punktów za dotychczasową działalność w każdym badanym okresie). Odnośnie zarzutu braku pełnej oceny merytorycznej wniosku stwierdzono, iż skoro nie zostało spełnione jedno z kryteriów dostępu do pomocy, które skutkuje odmową przyznania pomocy, nie ma potrzeby dokonywać oceny ekonomiczno-technicznej projektu. Jest to bowiem ostatni element weryfikacji wniosku, dokonywany po spełnieniu wszystkich kryteriów dostępu do pomocy. ARiMR zgodził się z zarzutem, iż zaskarżone pismo zawiera wadliwą podstawę prawną, gdyż zamiast § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 pażdziernika 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej,, objętego PROW na lata 2007-2013 , powinien być wskazany § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, podkreślił jednak, że błąd ten nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy. Odnośnie dokumentu Kryteria oceny technicznej i ekonomicznej wniosków składanych w ramach działania ,,Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej’’ stwierdzono, że ma on charakter wyłącznie informacyjny skierowany do wnioskodawców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1`270 ze zm.),, dalej: p.p.s.a. , sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Rozważając w tym kontekście skargę, należy stwierdzić, iż jest ona zasadna. Sąd wskazuje, że w odniesieniu do wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania ,,Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej’’ tryb przyznawania pomocy finansowej reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007r o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427) oraz wydane na podstawie upoważnienia w niej zawartego rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r – w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Modernizacja gospodarstw rolnych’’ objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz.1397). Zgodnie z art. 22 ust. 1 pomoc ta przyznawana jest na podstawie umowy zawieranej pod rygorem nieważności w formie pisemnej. § 2 art. 22 wskazanej wyżej ustawy wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a § 4 - przyznaje wnioskodawcy wprost skargę do wojewódzkiego sadu administracyjnego. W niniejszej sprawie – H. Sp.z o.o. złożyła wniosek o przyznanie pomocy w ramach Działania 123 ,,Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej’’ PROW na lata 2007-2013. Ubiegała się o przyznanie wsparcia na inwestycję związaną z wprowadzeniem nowej technologii produkcji [...]. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z dnia 28.08.2009r poinformowała Spółkę o odmowie przyznania pomocy. Zgodnie z brzmieniem art.22 ust 3 wymienionej wyżej ustawy ARiMR w tymże piśmie powinien podać przyczyny odmowy. Zdaniem Sądu z zacytowanego w całości w części historycznej uzasadnienia odmowy zawartego w zaskarżonym piśmie takie przyczyny nie zostały wskazane. Nie wskazano bowiem w jaki sposób organ dokonał oceny wniosku, jakie kryterium należało spełnić aby pomoc otrzymać, które z wymagań nie zostało spełnione i dlaczego organ tak uważa. Szczegółowe wyjaśnienie stanowiska ARiMR dotyczące oceny wniosku , wyjaśnienie szczegółowych kryteriów oceny wyników ekonomicznych wnioskodawczyni za lata 2005- 2007, wskazanie , które wskaźniki zostały wzięte pod uwagę (rentowność sprzedaży, rentowność aktywów, wskaźnik płynności bieżącej, wskaźnik płynności szybkiej, wskaźnik autonomii, wskaźnik zdolności obsługi zadłużenia ). zostały wskazane dopiero na etapie postępowania sądowego – w odpowiedzi na skargę. W odróżnieniu od uzasadnienia zawartego w piśmie o odmowie – w odpowiedzi na skargę szczegółowo wyjaśniono sposób przeprowadzenia oceny wniosku o dofinansowanie. Takie uzasadnienie należało zamieścić w piśmie z dnia [...].08.2009r, gdyż jest to zgodne z wymogami obowiązującego prawa i podmiot zainteresowany rozstrzygnięciem ma otrzymać jasne uzasadnienie zajętego przez organ stanowiska w przedmiocie wniosku o dofinansowanie. Sąd przypomina, że przy rozpoznawaniu sprawy ..ma obowiązek brać pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący na dzień zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto , mając na względzie żądania zawarte w skardze , co do rozstrzygnięcia, Sąd wskazuje, że jego sposób – przy uwzględnieniu skargi – precyzuje przepis art. 145 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym w niniejszej sprawie piśmie , z uwagi na wskazane wyżej jego braki, nie pozwala Sądowi na ocenę, czy w sposób prawidłowy został oceniony wniosek Skarżącej o dofinansowanie, dlatego też wobec naruszenia przepisu art. 22 ust.3 ustawy z dnia 7 marca 2007r o wspieraniu... na zasadzie art. 145 § 1 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153 poz. 1270 z póżn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.