V SA/Wa 201/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Asesor WSA - Joanna Gierak (spr.), Protokolant - Rafał Dul, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J.L. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, i Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; Uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi z 23 sierpnia 2006 r., wniesionej przez J.L. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2006 r., utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z 21 listopada 2005 r. J.L. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą "o umorzenie składek z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej" za okres [...]. Uzasadniając wniosek wskazała, że jest w bardzo ciężkiej sytuacji materialnej, nie posiada żadnych dochodów. Utrzymuje się z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Nadto dodała, że leczy się w Poradni [...]. W złożonym w toku postępowania oświadczeniu o stanie majątkowym i rodzinnym płatnika składek, zainteresowana podała, że mieszka wraz z córką, jej mężem oraz dwójką ich dzieci. Oboje są bezrobotni bez prawa do zasiłku. Z przedłożonych przez stronę dodatkowych dokumentów wynika, iż w okresie 6 miesięcy, tj. do [...] grudnia 2005 r., wnioskodawczyni miała przyznany dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł, natomiast jej córka miała przyznany zasiłek okresowy z Ośrodka Pomocy Społecznej w J. w kwocie [...] zł miesięcznie, do grudnia 2005 r. Do akt sprawy strona dołączyła również zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w J. stwierdzające, że jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna od [...] sierpnia 2002 r., od tego też dnia nie posiada prawa do zasiłku, oraz pismo ze Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w J. wskazujące na zadłużenie J.L. w opłatach czynszowych. Decyzją z [...] lutego 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W sentencji decyzji organ powołał przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). W uzasadnieniu na wstępie wyjaśnił, iż warunkiem umorzenia należności z tytułu składek, stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jest całkowita ich nieściągalność. W ocenie organu, w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności określonych w ust. 3 art. 28 ww. ustawy, świadczących o całkowitej nieściągalności należności, a wobec tego brak było podstaw do umorzenia należności na tej podstawie. Następnie organ wskazał na możliwość umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wskazując w tym zakresie na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Stosownie do jego postanowień Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Dokonując analizy sprawy w kontekście przytoczonego przepisu organ zwrócił uwagę, iż strona jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Mieszka u córki wraz z jej mężem i dwójką dzieci, którzy również pozostają bez pracy. Cierpi na [...]. Posiada zobowiązania czynszowe w Spółdzielni Mieszkaniowej, które na dzień 31 sierpnia 2005 r. wynosiły [...] zł. Otrzymała pomoc w postaci zasiłku okresowego oraz dodatku mieszkaniowego. Nie posiada żadnego majątku. Dalej, organ zaznaczył, iż z uwagi na nieprawidłową dokumentację zgłoszeniową i rozliczeniową, do której skorygowania strona była wzywana, brak jest możliwości rozliczenia konta zainteresowanej oraz ustalenia faktycznego zadłużenia. Na koniec Zakład stwierdził, iż biorąc pod uwagę, że nie zostały złożone prawidłowe dokumenty rozliczeniowe i zgłoszeniowe, brak jest możliwości podjęcia stosownej decyzji w sprawie umorzenia zadłużenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.L. podtrzymała dotychczasowe swoje stanowisko, wskazując, iż nie jest w stanie pokryć zadłużenia. Dodała też, że wysłała do Zakładu wymaganą dokumentację rozliczeniową. Prezes ZUS, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] lipca 2006 r. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2006 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił, iż wprawdzie sytuacji finansowa i rodzinna wnioskodawczyni kwalifikowałaby ją w świetle obowiązujących przepisów prawnych do umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, jednakże brak dokumentów zgłoszeniowych i wyrejestrowujących oraz krygującej dokumentacji rozliczeniowej, uniemożliwia ustalenie prawidłowego stanu zadłużenia figurującego na poszczególnych funduszach, a tym bardziej podjęcia decyzji odnośnie umorzenia zadłużenia. Dlatego też Prezes ZUS uznał, iż w sprawie aktualne pozostaje stanowisko Zakładu wyrażone w decyzji z [...] lutego 2006 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa ZUS, skarżąca zwróciła się o ponowne rozpatrzenie jej sprawy o umorzenie zadłużenia wobec ZUS. Wskazała na swoją złą sytuację finansową, kłopoty zdrowotne oraz chorobę [...] córki. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza w istotny sposób przepisy procedury administracyjnej oraz przepisy prawa materialnego, co czyni zasadnym jej uchylenie. Jednocześnie Sąd zaznacza, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, dlatego też uwzględniając niniejszą skargę, nie mógł uwzględnić wniosku w niej zawartego o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności wobec ZUS, a w konsekwencji pozytywnie załatwić sprawę poprzez umorzenie tych należności. Był natomiast uprawniony do zbadania skarżonej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie, i stwierdzając, iż decyzja Prezesa Zakładu jest wadliwa, orzekł o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego. Tym samym sprawa "wróci" do organu administracyjnego celem ponownego jej rozpatrzenia, zgodnie z zaleceniami Sądu, które przedstawione zostaną poniżej. Pismem z 21 listopada 2005 r. skarżąca zwróciła się "o umorzenie składek z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej", za okres -jak podała- [...]. W piśmie tym nie wskazała natomiast kwoty zaległości wobec ZUS. Z uwagi na treść tego wniosku, sprawę należało rozpoznać w oparciu -w szczególności- o przepis art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek, o ile -w ocenie Sądu- na podstawie informacji wskazanych przez stronę możliwe było określenie przedmiotu tego postępowania. Strona wystąpiła z żądaniem umorzenia należności, jednakże należało ustalić jakich dokładnie należności wniosek ma dotyczyć. Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepisy te odnoszą się więc do należności i należność ta winna być dokładnie określona (zarówno jej kwota, okres, którego dotyczy, jak i jej rodzaj-tytuł), aby organ mógł prawidłowo przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, mając na uwadze konkretną kwotę należności stanowiącej przedmiot tego postępowania i prawidłowo stosując przesłanki prawa materialnego, po czym zakończyć to postępowanie decyzją orzekającą co do istoty. W niniejszej sprawie, decyzją z [...] lipca 2006 r., będącą przedmiotem skargi, Prezes ZUS po ponownym rozpatrzeniu sprawy o umorzenie zadłużenia J.L. wobec ZUS, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2006 r. Z kolei wymienioną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, nie wskazując w sentencji orzeczenia ani na wysokość należności, ani na okres, którego ona dotyczy. W uzasadnieniu decyzji organ dokonał analizy sytuacji materialnej i rodzinnej strony w kontekście przesłanek wynikających tak z ust. 2 jak i ust. 3a art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a następnie stwierdził, iż z uwagi na fakt, że nie zostały złożone prawidłowe dokumenty rozliczeniowe i zgłoszeniowe, brak jest możliwości podjęcia stosownej decyzji w sprawie umorzenia zadłużenia. Argumentacja ta została powtórzona w uzasadnieniu decyzji Prezesa ZUS z [...] lipca 2006 r. Organ podał, iż dokonał powtórnej analizy sytuacji materialnej i rodzinnej strony, po czym, nie kwestionując, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych sytuacja zainteresowanej kwalifikowałaby się do umorzenia zadłużenia, wskazał na brak możliwości ustalenia kwoty zadłużenia, co -jego zdaniem- czyni niemożliwym podjęcie decyzji odnośnie umorzenia zadłużenia. Powodem negatywnego załatwienia wniosku strony był więc brak możliwości ustalenia należności z tytułu zaległych składek, o których umorzenie strona wnioskowała, co w efekcie -w ocenie organów- spowodowało brak możliwości "podjęcia stosownej decyzji w sprawie umorzenia zadłużenia", a więc orzeczenia co do istoty. Organy nie kwestionowały trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej skarżącej, a co więcej, oceniły ją jako kwalifikującą stronę -w świetle obowiązujących przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych- do umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Jedyną przeszkodę do wydania decyzji pozytywnej -jak wynika z uzasadnień wydanych decyzji- stanowił brak możliwości ustalenia stanu zadłużenia figurującego na poszczególnych funduszach strony. Pomimo uznania, iż brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z uwagi na brak określenia kwoty zadłużenia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] lutego 2006 r., utrzymaną w mocy decyzją Prezesa ZUS z [...] lipca 2006 r., odmówił umorzenia należności, tym samym orzekł merytorycznie. Zgodnie zaś z przepisami prawa materialnego mającymi tu zastosowanie, wydanie decyzji o odmowie umorzenia należności może mieć miejsce wtedy, gdy organ uzna, iż w sprawie -w zaistniałym stanie faktycznym- ani art. 28 ust. 2, ani też ust. 3a tego przepisu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie uzasadnia wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Natomiast z przepisu tego w żaden sposób nie wynika, aby organ wydaną decyzję negatywną mógł uzasadnić niemożliwością ustalenia stanu zadłużenia strony jako jedną z przesłanek merytorycznych w sprawie. Skoro Prezes ZUS w zaskarżonym rozstrzygnięciu podzielił stanowisko przedstawione w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, iż brak jest możliwości podjęcia w sprawie decyzji odnośnie umorzenia zadłużenia, to winien uznać decyzję tą za wadliwą, bo orzekającą co do istoty i zalecić umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu zauważa się, iż bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego to, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 24.04.2003 r., sygn. akt II S.A. 2225/01, Biul.Skarb. 2003/6/25). Należy jednak podkreślić, że powyższy przepis nie może być traktowany rozszerzająco, a bezprzedmiotowość postępowania zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W wyroku z 7 grudnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 910/05, LEX nr 188797), stwierdził, iż "Decyzja administracyjna - zgodnie z art. 104 k.p.a. - rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony. W tych granicach należy także ocenić decyzję o umorzeniu postępowania, tj. w tym znaczeniu, że decyzję taką należy odnosić do ustalonego w sprawie przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego (...)" Reasumując -w ocenie Sądu- skarżona decyzja Prezesa ZUS narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz przepisy art. 104 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na utrzymanie w mocy decyzji wadliwej, bo orzekającej o odmowie umorzenia należności wbrew normie prawa materialnego, tj. w sytuacji uznania, iż brak jest możliwości podjęcia decyzji odnośnie umorzenia zadłużenia, czyli wydania decyzji orzekającej co do istoty. Orzekając ponownie w sprawie organ winien raz jeszcze przeprowadzić postępowanie wyjaśniające -z udziałem zainteresowanej- celem ustalenia przedmiotu tego postępowania, tj. zakresu wniosku strony o umorzenie należności z tytułu składek, mając na uwadze zarówno informacje przez nią wskazane w tym wniosku oraz dokumentację dotyczącą strony, pozostającą obecnie w dyspozycji Zakładu. Strona winna być raz jeszcze wezwana do uzupełnienia brakujących dokumentów, z pouczeniem, jakie skutki powoduje ich nie złożenie. W przypadku zaś, gdy wymagane dokumenty nadal nie zostaną przez zainteresowaną złożone, Zakład winien starać się z urzędu ustalić w sprawie kwotę zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, na podstawie posiadanej dokumentacji i zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z przepisów tych wynika, iż Zakład w takiej sytuacji może podjąć działania służące ustaleniu tej kwoty (art. 48b ust. 1). Ustalenia te są zaś niezbędne do prawidłowego wszczęcia i prowadzenia postępowania o umorzenie należności wobec ZUS. Dlatego też, zdaniem Sądu, w sytuacji gdy strona rzeczywiście posiada zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek, Zakład nie może zasłaniać się niemożliwością ich określenia wywołaną działaniem strony, która pomimo wezwań -z różnych względów- nie składa, czy też składa ale błędnie wypełnione, dokumenty zgłoszeniowe, wyrejestrowujące oraz korygujące dokumentację rozliczeniową. Takie działanie strony może utrudniać ale nie czyni niemożliwym ustalenie stanu zadłużenia figurującego na poszczególnych jej funduszach. Z pewnością, gdy w wyniku tych ustaleń okazałoby się, iż strona nie posiada żadnego zadłużenia, sprawę z wniosku o umorzenie należności należałoby uznać za bezprzedmiotową, tj. stwierdzić, iż brak jest podstaw do podjęcia decyzji odnośnie umorzenia zadłużenia i umorzyć postępowanie w sprawie w oparciu o ww. art. 105 k.p.a. Na marginesie Sąd zauważa, iż złożenie wniosku przez stronę o umorzenie należności z tytułu składek winno nastąpić dopiero wówczas, gdy zgadza się ona z kwotą zadłużenia, (zatem – kwota ta jest jej znana), a jedynie z różnych względów nie jest w stanie jej pokryć. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany przez stronę i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego – Zakładu. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.