V SA/Wa 2010/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz P. S. kwotę 4 595 zł (słownie: cztery tysiące pięćset dziewięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] (dalej: Skarżący, Powiat, Strona) jest decyzja Ministra Finansów (dalej również jako organ) z [...] września 2018 r., nr [...], którą uchylił decyzję z [...] grudnia 2017 r., nr [...], zobowiązującą do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013, w wysokości [...] zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W wyniku przeprowadzonej w Powiecie przez Urząd Kontroli Skarbowej w [...] kontroli w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi ustalono, że otrzymana przez Powiat na 2013 r. część oświatowa subwencji ogólnej - wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych - została zawyżona o kwotę [...] zł. Nawiązując do wyniku kontroli, Ministerstwo Edukacji Narodowej - pismem z [...] listopada 2017 r., nr [...] - poinformowało Ministra Rozwoju i Finansów, że w 2013 r. Powiat otrzymał kwotę części oświatowej subwencji ogólnej wyższą od należnej o [...] zł, w wyniku zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 7,9805. Wskazano, że wysokość kwoty nienależnej wynika z uwzględnienia orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego wydanych na czas nieokreślony, stanowiących podstawę do wykazania w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2012 r. uczniów Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi wchodzącej w skład Zespołu Szkół Nr [...] im. [...] w [...], Technikum Zawodowego nr [...] oraz [...] Liceum Ogólnokształcącego wchodzących w skład Zespołu Szkół nr [...] w [...]. Ponadto Ministerstwo Edukacji Narodowej uwzględniło orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego ucznia [...] Liceum Ogólnokształcącego z Oddziałami Integracyjnymi wchodzące w skład Zespołu Szkół nr [...] w [...], które nie kwalifikowało go do wykazania w systemie jako ucznia z więcej niż jedną niepełnosprawnością, natomiast uprawniało do wykazania go jako ucznia niepełnosprawnego ruchowo. Wobec powyższego decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...] Minister Rozwoju i Finansów zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 w wysokości [...] zł. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku Strona przedstawiła wyjaśnienia dotyczące wykazanego w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2012 r. ucznia [...] Liceum Ogólnokształcącego z Oddziałami Integracyjnymi wchodzącego w skład Zespołu Szkół nr [...] w [...] jako ucznia z niepełnosprawnościami sprzężonymi na podstawie orzeczenia o potrzebie kształcenia nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. oraz klasy [...] Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi wchodzącej w skład Zespołu Szkół Nr [...] im. [...] w [...] jako oddziału integracyjnego. W odpowiedzi na wezwanie do złożenia dodatkowych dokumentów, Strona przy piśmie z [...] lutego 2018 r. dołączyła do akt sprawy orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego: nr [...] z [...] marca 2012 r. oraz nr [...] z [...] kwietnia 2008 r. Następnie, wniosek Strony wraz z dołączoną do niego dokumentacją, został przekazany do Ministerstwa Edukacji Narodowej w celu zajęcia stanowiska w sprawie. W piśmie z [...] lipca 2018 r., nr [...] – organ poinformował, że wobec zmiany stanowiska przedstawionego w piśmie z [...] listopada 2017 r. w odniesieniu do danych wykazanych przez Zasadniczą Szkołę Zawodową nr [...] wchodzącą w skład Zespołu Szkół Nr [...] im. [...] w [...] w zakresie klasy integracyjnej, kwota nienależnie otrzymanej przez Powiat części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 powinna wynosić [...] zł wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 6,4234. Jednocześnie potrzymano dotychczas prezentowane stanowisko odnośnie wykazania wadliwego ucznia jako ucznia z niepełnosprawnościami sprzężonymi przez [...] Liceum Ogólnokształcące wchodzące w skład Zespołu Szkół nr [...] w [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] września 2018 r. Minister Finansów uchylił decyzję z [...] grudnia 2017 r. w części dotyczącej wysokości podlegającej zwrotowi kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 i wskazał, że kwota ta wynosi [...] zł. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 (Dz.U. z 2012 r., poz. 1541) jednoznacznie wynika, że przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013 przy wagach P2, P3, P4 i P5 mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie (dzieci/młodzież) wykazywani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2012 r., którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), tj. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na niepełnosprawności, o których mowa w opisie wymienionych wag. Wskazując na zakres definicji "niepełnosprawności sprzężonych" określonej w art. 3 pkt 18 wskazanej ustawy, organ uznał, że orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] nie uprawniało Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego w skład Zespołu Szkół nr [...] w [...] do wykazania w systemie informacji oświatowej nadzień 30 września 2012 r. ucznia je posiadającego jako ucznia z niepełnosprawnościami sprzężonymi (wykazany w tabeli NP1), tylko jako ucznia z jednym rodzajem niepełnosprawności (tabela NP2). Kwalifikacja ucznia posiadającego zaświadczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na niepełnosprawności sprzężone – niepełnosprawność ruchowa i wada wzroku – do wagi P5 była nieprawidłowa. W ocenie organu analiza orzeczenia wskazuje na istnienie tylko jednego rodzaju niepełnosprawności (niepełnosprawności ruchowej). Organ ponadto zaznaczył, że zarówno w przywołanej definicji, jak i w przepisach wykonawczych do ustawy o systemie oświaty, tj. rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w przedszkolach, szkołach i oddziałach ogólnodostępnych lub integracyjnych, "wada wzroku" nie była wskazana jako rodzaj niepełnosprawności. Zatem na podstawie spornego orzeczenia nie było możliwości zakwalifikowania w systemie informacji oświatowej ucznia je posiadającego jako ucznia z niepełnosprawnościami sprzężonymi. Zaznaczono, że inne dokumenty, takie jak dokumentacja medyczna, w tym diagnoza lekarska nie mogły stanowić podstawy do wykazania w systemie informacji oświatowej, bowiem obowiązująca w tym zakresie formalna teoria dowodów wyklucza zastępowanie stosownych orzeczeń innymi dokumentami. Skarżący nie godził się z opisaną decyzją i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 3 pkt 18 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Skarżącego, organ niewłaściwie zastosował przepisy będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji, poprzez uznanie jedynie literalnego znaczenia pojęcia "słabe widzenie". Zdaniem Skarżącego organ pominął reguły wykładni gramatycznej pozwalającej na odstępstwo od literalnego znaczenie powyższego pojęcia. Rodzaj rzeczywistej niepełnosprawności ucznia - w opinii Skarżącego - został wykazany w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., który nie oznacza jakiejkolwiek wady wzroku, lecz astygmatyzm będący jedną z najbardziej zaburzających wad wzroku, z która wiąże się słabe widzenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Oceniając zaskarżoną decyzję we wskazanym wyżej zakresie należy stwierdzić, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi kwalifikacja do wagi P5 ucznia posiadającego na dzień 30 września 2012 r. orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...], wydane przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w [...] w dniu [...] marca 2012 r. z uwagi na niepełnosprawności sprzężone (niepełnosprawność ruchowa i wada wzroku). W pierwszej kolejności wyjaśnić zatem należy, że Minister Edukacji Narodowej, dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 r. Algorytm określony w załączniku rozporządzenia przewidywał, m.in. wagę: P1 = 1,40 dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowanych społecznie, z zaburzeniami zachowania, zagrożonych uzależnieniem, zagrożonych niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty - oraz dla uczniów szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, którzy nie posiadają orzeczeń, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, P3 = 2,90 dla uczniów niewidomych, słabowidzących, z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z zaburzeniami psychicznymi - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty), P4 = 3,60 dla uczniów nie słyszących, słabosłyszących, z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty), P5 = 9,50 dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizujących obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno - wychowawczych organizowanych przez szkoły podstawowe i gimnazja, dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty), P6 = 0,80 dodatkowo dla niepełnosprawnych uczniów w oddziałach integracyjnych w szkołach podstawowych, gimnazjach, szkołach ponadgimnazjalnych (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty). Zatem przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013 przy wagach P2, P3, P4 i P5 mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie (dzieci/młodzież) wykazywani w systemie informacji oświatowej, według stanu nadzień 30 września 2012 r., którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, tj. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na niepełnosprawności, o których mowa w opisie ww. wag. Stosownie do art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Kwestię wydawania ww. orzeczeń, regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno- pedagogicznych (Dz.U. z 2008 r., nr 173, poz. 1072). Zgodnie z wzorem zawartym w załączniku Nr 1 do rozporządzenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego są wydawane na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, a poza sentencją, do obligatoryjnych elementów orzeczenia należą: diagnoza, zalecenia i uzasadnienie. Według tego wzoru w sentencji orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, powinno być zawarte sformułowanie "Zespół Orzekający (...) orzeka o potrzebie kształcenia specjalnego (...) z uwagi na (należy wskazać rodzaj niepełnosprawności dziecka, w tym stopień upośledzenia umysłowego, lub niedostosowanie społeczne, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, w przypadku niepełnosprawności sprzężonej należy wskazać współwystępujące niepełnosprawności)". Definicja niepełnosprawności sprzężonych została wprowadzona do przepisu art. 3 pkt 18 ustawy o systemie oświaty w dniu 22 kwietnia 2009 r. ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 56, poz. 458). Zgodnie z art. 3 pkt 18 ustawy o systemie oświaty przez niepełnosprawności sprzężone należy rozumieć występowanie u dziecka niesłyszącego lub słabosłyszącego, niewidomego lub słabowidzącego, z niepełnosprawnością ruchową, z upośledzeniem umysłowym albo z autyzmem co najmniej jeszcze jednej z wymienionych niepełnosprawności. Należy zatem podkreślić, że na dzień 30 września 2012 r. przepisy prawa oświatowego określały rodzaje dysfunkcji stanowiących podstawę do obejmowania uczniów kształceniem specjalnym, w tym także przepisy te określały pojęcie niepełnosprawności sprzężonej. Jednocześnie – jak zauważył organ – zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych w momencie wydania konkretnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego zobowiązane były do stosowania określeń rodzajów niepełnosprawności zawartych w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, a także do wzorów orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego określonych przepisami prawa. W świetle powyższego kwalifikacja uczniów (dzieci/młodzież) objętych kształceniem specjalnym do odpowiednich tabel systemu informacji oświatowej mogła nastąpić tylko na podstawie orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, nie zaś na podstawie innych dokumentów czy też subiektywnej ocenie stanu zdrowia dziecka. W kwestionowanym orzeczeniu nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. wskazano na potrzebę kształcenia specjalnego z uwagi na niepełnosprawności sprzężone (niepełnosprawność ruchowa, wada wzroku). W ocenie organu wada wzroku (niewskazana w omówionych powyżej regulacjach jako rodzaj niepełnosprawności) występująca równocześnie z niepełnosprawnością ruchową, nie stanowi niepełnosprawności sprzężonej. Zdaniem Sądu powyższe stanowisko – w realiach sprawy - świadczy o skrajnym formalizmie i nieprawidłowej interpretacji art. 3 pkt 18 ustawy o systemie oświaty. Orzeczenie wydane zostało przez zespół orzekający w oparciu o wskazane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych. W myśl § 7 ust. 3 rozporządzenia z posiedzenia zespołu sporządza się protokół. Protokół zawiera w szczególności informację o podjętym rozstrzygnięciu wraz z uzasadnieniem. Z treści wskazanej regulacji bezsprzecznie wynika, że sporządzenie protokołu poprzedza wydanie orzeczenia. Protokół zawiera przy tym informację o podjętym rozstrzygnięciu oraz jego uzasadnienie. Jednocześnie zawarte w protokole rozstrzygnięcie przesądza o treści samego orzeczenia. Tymczasem protokole z posiedzenia zespołu orzekającego jako rodzaj zaburzenia wskazano: astygmatyzm wysokiego stopnia, chorobę Petersa – skrócenie kończyny dolnej, brak palca wskazującego ręki prawej. Wobec powyższego członkowie zespołu jednogłośnie zdecydowali o przyznaniu kształcenia specjalnego. W konsekwencji w protokole zawarto zapis: "Decyzja zespołu: Kształcenie specjale dla dzieci z niepełnosprawnościami sprzężonymi". Uzasadniając decyzję zespół wskazał natomiast na zaświadczenie lekarskie stwierdzające wadę wzroku – słabe widzenie. Wobec powyższego rozbieżność między treścią orzeczenia, w którym jako niepełnosprawności sprzężone wskazano: "niepełnosprawność ruchową, wadę wzroku", a treścią uzasadnienia podjętej przez zespół decyzji zawartej w protokole posiedzenia, gdzie wymieniono "niepełnosprawność ruchową, słabe widzenie", Sąd ocenił jako w sposób niezamierzony niekonsekwentne. Jednocześnie Sąd nie kwestionuje, że protokół z posiedzenia zespołu i wydane przez zespół orzeczenie to dwa odrębne dokumenty. Jednakże treść protokołu (zawartego w nim rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie) determinuje treść orzeczenia, a skoro tak, to nieprawidłowym jest stanowisko organu wydane jedynie w oparciu o orzeczenie z całkowitym pominięciem okoliczności wskazanych w protokole. Nie ulega wątpliwości, że stwierdzony u ucznia astygmatyzm wysokiego stopnia jest wadą wzroku, co wskazano w orzeczeniu. Jednakże oczywistym jest również, że wada ta skutkuje słabym widzeniem, o czym mowa w uzasadnieniu decyzji zespołu orzekającego zawartej w protokole z posiedzenia. W ocenie sądu zespół określając niepełnosprawność raz jako "słabe widzenie", a raz jako "wadę wzroku", nie różnicuje powyższych pojęć i stosuje je zamiennie. Powyższe uzasadnia fakt, że obydwa dokumenty (protokół i orzeczenie) wydane zostały przez ten sam zespół, w tej samej dacie, w odniesieniu do tego samego ucznia i na podstawie tej samej dokumentacji. Wobec powyższego stanowisko organu powołującego się jedynie na orzeczenie i kwestionującego możliwość uwzględnienia treści uzasadnienia protokołu jest niezrozumiałe i wskazujące na nadmierny formalizm. Organ zadaje się bowiem nie dostrzegać, że stwierdzona u ucznia wada wzroku powoduje właśnie słabe widzenie (potwierdzone zaświadczeniem lekarskim, na które powołano się w protokole). Dlatego też działanie organu należało uznać za nieprawidłowe. Rozpatrując sprawę, wbrew wymogowi art. 7 K.p.a. Minister niedostatecznie wziął pod uwagę zarówno słuszny interes obywateli jak i interes społeczny, które w rozpoznawanej sprawie zdaniem Sądu bynajmniej nie stoją w opozycji. Pominął też wynikający z art. 8 § 1 K.p.a. wymóg działania w zgodzie z zasadą proporcjonalności, budzący zaufanie do władzy publicznej. Rozpoznając sprawę ponownie organ, powinien zatem wziąć pod uwagę poczynione wskazania i oceny. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 lit a i b p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 200 p.p.s.a.