V SA/Wa 2017/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA - Bożena Dąbkowska-Mastalerek, , Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2025 r. sprawy ze skargi G. P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 16 stycznia 2024 r. nr 2.54.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na rzecz G. P. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] jest Uchwała Nr 2.54.2024 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie (dalej również: Kolegium, Kolegium RIO, organ nadzoru, organ) z dnia 16 stycznia 2024 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały Nr 1463/LXXVIII/2023 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej [...] na lata 2024 - 2037, tj. załącznika nr 2 pn. "Wykaz wieloletnich przedsięwzięć [...]" w zakresie przedsięwzięcia ujętego w pozycji 1.3.1.6 pn. "Ochrona przyrody – pomoc dzikim zwierzętom" z powodu istotnego naruszenia prawa. W kwestionowanej w całości uchwale Kolegium RIO na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym lub u.s.g.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1325, dalej: ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych), orzekło o nieważności w części uchwały Nr 1463/LXXVI11/2023 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej [...] na lata 2024-2037, tj. załącznika nr 2 pn. "Wykaz wieloletnich przedsięwzięć [...]" w zakresie przedsięwzięcia ujętego w pozycji 1.3.1.6 pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom", z powodu istotnego naruszenia art. 44 ust. 2 i art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych lub u.f.p.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także braku podstawy prawnej do jej podjęcia we wskazanej części. W uzasadnieniu uchwały Kolegium wskazało, że w myśl art. 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1082, dalej: prawo łowieckie), zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast zgodnie z art. 6 cytowanej ustawy, naczelnym organem administracji rządowej w zakresie łowiectwa jest minister właściwy do spraw środowiska. Stosownie do art. 7 prawa łowieckiego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, administrację w zakresie łowiectwa sprawuje samorząd województwa jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Kolegium stwierdziło, że przywołany przepis ustawy nie wskazuje, by zadania te gmina mogła realizować jako zadania własne, a także z pozostałych regulacji prawa łowieckiego nie wynika, by jednostki samorządu terytorialnego były uprawnione do finansowania działań w tym zakresie. W ocenie Kolegium, gmina planując wydatek bieżący pn. "Ochrona przyrody – pomoc dzikim zwierzętom", nie posiadała do tego podstawy prawnej, czym w sposób istotny naruszyła art. 44 ust. 2 oraz art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Kolegium Izby wskazało, że każde działanie władzy publicznej musi znajdować oparcie w przepisie prawa upoważniającym do podjęcia danego aktu prawnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten statuuje zasadę praworządności formalnej. Na jej treść składa się legalność działania - konieczność wskazania podstawy prawnej oraz nakaz przestrzegania prawa przez organy władzy publicznej, w tym również organy jednostki samorządu terytorialnego. Na poparcie stanowiska, że administracja w zakresie łowiectwa stanowi zadanie administracji rządowej, którą sprawuje samorząd województwa Kolegium powołało się na orzeczenia sądów administracyjnych. W imieniu [...] (dalej: [...] lub skarżąca) została do tutejszego Sądu złożona skarga na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, w której zaskarżono je w całości wnosząc o jego uchylenie tj. w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały Nr 1463/LXXVIII/2023 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej [...] na lata 2024 - 2037, tj. załącznika nr 2 pn. "Wykaz wieloletnich przedsięwzięć [...]" w zakresie przedsięwzięcia ujętego w pozycji 1.3.1.6 pn. "Ochrona przyrody – pomoc dzikim zwierzętom" z powodu z powodu istotnego naruszenia prawa. Zaskarżonej uchwale zarzucono w szczególności naruszenie prawa materialnego, w tym: - art. 7 ust. 2 pkt 1, 3, 14 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 oraz art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego, poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w ustaleniu, że działania podejmowane w trybie interwencyjnym obejmujące czynności zmierzających do odłowienia z terenów miejskich, zurbanizowanych dzikich zwierząt i ich natychmiastowego zabezpieczenia, nie mieszczą się w katalogu zadań własnych gminy, w szczególności: w zakresie ochrony środowiska (w tym przyrody), utrzymania porządku publicznego i zapewnienia bezpieczeństwa ludzi, utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; - art. 7 oraz art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego, poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że działania podejmowane w trybie interwencyjnym polegające na odłowieniu z terenów miejskich, zurbanizowanych dzikich zwierząt i ich natychmiastowym zabezpieczeniu należą do organów administracji rządowej i samorządu województwa, w sytuacji gdy powołane przepisy odnoszą się wyłącznie do ściśle określonych zadań z zakresu administracji przewidzianych przepisami ustawy i nie rodzą domniemania kompetencji na rzecz tych organów w tym, w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom danej gminy, w sytuacji konieczności podjęcia natychmiastowej interwencji i ochrony miejscowej ludności przed zagrożeniami jakie może stwarzać spłoszone, albo ranne dzikie zwierzę biegające na terenach zurbanizowanych; - art. 164 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie co wyrażało się w pominięciu faktu, że ustawodawca przewidział na szczeblu lokalnym domniemanie kompetencji na rzecz gminy, jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego; w konsekwencji czego organ błędnie uznał, że zakwestionowana uchwała Rady Miejskiej w Piasecznie narusza w istotny sposób prawo, w tym art. 44 ust. 2 i art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. 2023, poz. 1270 ze zm.), stwierdzając jej nieważność w części dot. załącznika nr 2 pn "Wykaz wieloletnich przedsięwzięć [...]" w zakresie przedsięwzięcia ujętego w pozycji 1.3.1.6 pn "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom". W skardze zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: • wydruku odpowiedzi podsekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska, stanowiącym odpowiedź na interpelację nr [...] w sprawie zasad postępowania ze zwierzyną występującą poza środowiskiem swojego naturalnego bytowania, • kopii pisma Burmistrza z dnia 08.01.2024 r. skierowanego do Marszałka Województwa [...] wraz z odpowiedzią z dnia 09.02.2024r., • kopii pisma Burmistrza do Starosty Powiatowego w [...] wraz z odpowiedzią z dnia 19.02.2024 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi [...], wyrokiem z 23 maja 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 858/24 uchylił zaskarżoną uchwałę Kolegium RIO z 16 stycznia 2024 r. Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd pierwszej instancji uznał, że zostało ono wydane w warunkach określonych w art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.). Organ nadzoru nie wykazał bowiem w zaskarżonym rozstrzygnięciu, aby Rada Miejska planując wskazane w uchwale przedsięwzięcie naruszyła prawo w sposób istotny, a przez to nie wykazał własnej kompetencji do orzeczenia o nieważności części uchwały budżetowej. W razie natomiast nieistotnego naruszenia prawa należało jedynie stwierdzić wydanie uchwały z naruszeniem prawa, stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. WSA podkreślił, że kontrolując akt nadzoru ocenie zgodności z prawem podlega także uchwała organu samorządu terytorialnego. Do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, materialnego i procesowego. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy może nastąpić tylko w razie stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, w razie sprzeczności z określonym przepisem prawa, która powinna być oczywista i bezpośrednia. Zakwestionowanie legalności części załącznika nr 2 uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej Sąd uznał za niezasadne. Zwrócił uwagę na konstytucyjne domniemanie kompetencji gminy i ochronę samodzielności gminy przy wykonywaniu zadań własnych – zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Do zadań własnych gminy należy m.in. ochrona środowiska i przyrody, przy czym ustawa nie definiuje tych pojęć. Za nieuprawnione uznał utożsamienie przez organ nadzoru pojęcia "Ochrona przyrody – pomoc dzikim zwierzętom" z pojęciem "zwierzęta łowne", o którym mowa w przepisach prawa łowieckiego. Istnieje bowiem kategoria zwierząt dzikich, które nie są zwierzętami łownymi w stanie wolnym, do których znajdują zastosowanie regulacje ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm., dalej: u.o.p.), czego nie uwzględniono przy podejmowaniu aktu nadzoru, a które objęte będą zakwestionowaną regulacją. Celem [...] w ramach zaplanowanego przedsięwzięcia była pomoc zwierzętom nieoswojonym i niehodowlanym, znajdującym się w trudnej sytuacji. Ponieważ w ustawie o ochronie przyrody nałożono na [...] obowiązek realizacji zadań w niej określonych, to zakwestionowane przez organ nadzoru działania nie mogą naruszać prawa. Sąd wskazał, że w kwestii incydentalnego przebywania zwierząt dzikich na terenach miejskich, zurbanizowanych i zagrożeń, jakie wywołują oraz rozwiązywania problemów z tym związanych, istnieje pewnego rodzaju luka prawna. Przebywanie zwierząt wolno żyjących w mieście może powodować naruszenia porządku publicznego oraz zagrożenie bezpieczeństwa obywateli. Ustawodawca nie przesądził wprost o obowiązkach gminy w zakresie opieki weterynaryjnej nad zwierzętami wolno żyjącymi przebywającymi jej terenie. Ale za przypisaniem gminie zadań we wskazanym zakresie przemawia wykładnia art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. W zakresie kompetencji gminy pozostaje m.in. udzielanie pomocy zwierzętom dzikim przebywającym na jej terenie, w szczególności poprzez podejmowanie interwencji ratunkowych oraz zapewnienie opieki weterynaryjnej. Dlatego nie uwzględniono argumentacji organu zawartej w rozstrzygnięciu W następstwie rozpatrzenia skarg kasacyjnych wniesionych przez Kolegium RIO oraz [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 kwietnia 2025 r. o sygn. akt I GK 1499/24 uchylił w całości wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2024 r. o sygn. akt V SA/Wa 858/24 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 141 § 4 i art. 134 oraz art. 148 p.p.s.a. z uwagi na niewydanie orzeczenia w granicach sprawy wynikającej z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i niedostatecznie uzasadnienie wyroku uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze, w tym zarzucaną przez organ sprzeczność zawartej w nim argumentacji co do braku wad uchwały w kontekście art. 91 ust. 1 u 4 u.s.g., a przez [...] niewskazaniu i niewyjaśnieniu wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi. Powyższe wynikało z braku poddania analizie przepisów rozdziału 2 działu V u.f.p. a zwłaszcza art. 226 ust. 2 i w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 3 i art. 12 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W konsekwencji Sąd nie dopełnił wymagań wynikających z przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem, poprzestając na analizie zarzutów skargi i stanowisk stron, a nie głównego przedmiotu sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika bowiem, aby Sąd dokonał kontroli legalności rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie odnoszącym się do uchwały w przedmiocie wieloletniej prognozy finansowej oraz przepisów regulujących zasady jej podejmowania i określających wymagania co do jej treści. Zdecydowana większość wywodów Sądu, podobnie zresztą jak obu stron postępowania, skupiała się na określeniu rodzaju doraźnych (interwencyjnych) zadań gminy związanych z ochroną zwierząt dziko żyjących, przebywających na terenach zurbanizowanych, które zamierzano sfinansować w wysokości po 125.000 zł w kolejnych trzech latach w ramach przedsięwzięcia pod nazwą "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom". Tymczasem analizie powinny podlegać przede wszystkim regulacje prawne, które odnoszą się do wieloletniej prognozy finansowej i przedsięwzięć, które w tej prognozie mogą się znaleźć. Ponadto, zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji nie wykonał prawidłowo kontroli legalności rozstrzygnięcia nadzorczego oraz – w granicach sprawy – także aktu organu gminy, który organ nadzoru poddał własnej kontroli, tj. uchwały budżetowej w zakresie, jaki jest wymagany na gruncie regulacji art. 134 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 p.p.s.a. Zamiast poddać prawnej analizie dopuszczalność zamieszczenia w uchwale w przedmiocie wieloletniej prognozy finansowej [...] określonego przedsięwzięcia pn. Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom, czyli w zakresie przedmiotowej szczegółowości załącznika nr 2 poz. 1.3.1.6. do wspomnianej uchwały, skupiono się na analizie możliwości sfinansowania ze środków budżetowych realizacji pewnego zadania, którego z uchwały w przedmiocie wieloletniej prognozy finansowej nie dało się wywieść. W ocenie NSA treść zakwestionowanej w części uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej nie pozwalała na czynienie wywodów, które zostały wyartykułowane w pismach stron, ani uzasadnieniu wyroku, w kwestiach związanych z finansowaniem przez [...] działań dotyczących możliwości podejmowania działań interwencyjnych odnośnie do mogących pojawić się na terenach zurbanizowanych gminy dziko żyjących zwierząt. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyrażono żadnego stanowiska w kwestii prawnej dopuszczalności zamieszczenia w załączniku nr 2 do uchwały przedsięwzięcia opisanego wyżej, przy uwzględnieniu przepisu art. 226 ust. 3 u.f.p., choć toczące się postępowanie przed sądem i organem nadzoru powinno dotyczyć stricte tej materii. Zamiast tego podjęto próbę rozstrzygnięcia sporu między [...] a organem nadzoru co do legalności sfinansowania wydatków za realizację określonego zadania mającego doraźnie (interwencyjnie) służyć społeczności lokalnej, którego treści na podstawie zakwestionowanego postanowienia uchwały budżetowej nie można było określić. Wywiedziono je z dodatkowych stanowisk stron, ale to świadczyło o wykroczeniu poza materię uchwalania wieloletniej prognozy finansowej gminy i granice sprawy sądowoadministracyjnej. Ocena zgodności wydatku z planowanym przeznaczeniem oraz prawidłowości wykorzystania środków finansowych, w tym zakresu zrealizowanych zadań, nie może być realizowana na etapie nadzoru nad uchwałą w przedmiocie wieloletniej prognozy finansowej. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się także do zagadnień związanych z uchwalaniem wieloletniej prognozy finansowej. Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut organu dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. (choć prawidłowo powołane powinny zostać tożsame przepisy z ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Skoro bowiem Sąd pierwszej instancji uznał sporne przedsięwzięcie za odnoszące się do zadań własnych gminy, a więc za legalny, to nie mógł jednocześnie stwierdzić, że zakwestionowany zapis załącznika nr 2 do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej [...] naruszał prawo w sposób nieistotny w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. (a właściwie art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Dotychczas nie zostało prawidłowo zbadane, czy uchwała w przedmiocie wieloletniej prognozy finansowej gminy zawiera wady określone w art. 91 ust. 1 lub 4 u.s.g. (a właściwie art. 11 ust. 3 lub art. 12 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych) oraz czy są one oczywiste i bezpośrednie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dla porządku należy w pierwszej kolejności wskazać, że niniejsza sprawa jest rozpoznawana w następstwie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny opisanym wyżej wyrokiem z 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt I GSK 1499/24 orzeczenia Sądu pierwszej instancji z 23 maja 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 858/24 i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA. Mimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, określone kwestie sporne uważać trzeba bowiem za ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I FSK 1448/13 - powoływane orzeczenia sądowe dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji zobligowany jest uwzględnić ocenę i wskazania wyrażone w wyroku NSA z 29 kwietnia 2025 r. sygn. akt I GSK 1499/24. Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi [...] jest Uchwała nr 2.54.2024 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 16 stycznia 2024 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały nr 1463/LXXVIII/2023 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej [...] na lata 2024 - 2037, tj. załącznika nr 2 pn. "Wykaz wieloletnich przedsięwzięć [...]" w zakresie przedsięwzięcia ujętego w pozycji 1.3.1.6 pn. "Ochrona przyrody – pomoc dzikim zwierzętom" z powodu z powodu istotnego naruszenia prawa. Zdaniem organu uchwała objęta aktem nadzorczym podjęta została z istotnym naruszeniem art. 44 ust. 2 i art. 216 ust. 2 pkt 1 u.f.p., art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz bez podstawy prawnej do jej podjęcia we wskazanej części. Wskazać należy, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze obowiązkiem sądu administracyjnego jest nie tylko zbadanie zgodności z prawem samego aktu nadzoru, ale także treści aktu (uchwały, zarządzenia) organu gminy objętego kontrolą organu nadzoru, ponieważ wymaga tego dyspozycja art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd powinien ocenić, czy stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy zostało podjęte przy uwzględnieniu regulacji normatywnej ustanawiającej kryterium nadzoru. Zgodnie bowiem z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Unormowanie to zostało powielone w art. 85 u.s.g. (nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem) oraz w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (izby kontrolują gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego na podstawie kryterium zgodności z prawem, a w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień, także z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności). Podstawą uchylenia przez sąd administracyjny aktu nadzoru jest każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu. Jak wynika z art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. W myśl natomiast art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Natomiast dla organu nadzoru podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego może być tylko istotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz art. 12 ust. 2 i art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Dlatego sąd administracyjny rozpatrujący skargę na akt nadzoru obowiązany jest ustalić, czy wytknięte gminie przez organ nadzoru uchybienie miało faktycznie miejsce i naruszało prawo w sposób istotny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2023 r. III OSK 1512/23, z 26 listopada 2019 r. II OSK 2736/19), w tym czy organ nadzoru należycie uzasadnił swoje stanowisko. Jak bowiem wynika z art. 91 ust. 3 u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze musi posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne. Powinno się więc w nim znaleźć wyjaśnienie powodów stwierdzonej nieważności, w tym adekwatnych przepisów, których naruszenie zostało zarzucone organowi gminy, a także ustalenie wagi stwierdzonego naruszenia, które powinno być oczywiste i bezpośrednie. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że jedynie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które pomimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie jest to jednak dopuszczalne, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste i jednoznaczne, a gmina podejmuje skuteczną z tym zarzutem polemikę (por. wyroki NSA z    6 czerwca 2018 r. II OSK 786/18 oraz z 6 października 2016 r. II OSK 1889/16). Dokonując kontroli aktu podjętego przez organ gminy należy mieć na uwadze, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej zapewnionej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Konstytucyjna zasada samodzielności gminy powinna wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to prawo i zdolność przedstawicieli społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność oraz w interesie ich mieszkańców (zob. także art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Społeczności lokalne mają – w zakresie określonym prawem - swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, co zostało jednoznacznie określone w art. 163 Konstytucji RP (zob. także art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego). W przepisie tym postanowiono, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Natomiast [...] wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 3 Konstytucji RP). Realizując te zadania obowiązana jest, jak każdy organ władzy publicznej, działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W wykonywaniu zadań publicznych, które są określane ustawowo, gmina ma prawnie zapewnioną samodzielność (art. 2 u.s.g. - gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność) i samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową dotyczącą wykonywanych zadań własnych na podstawie budżetu gminy (art. 51 ust. 1 u.s.g.). Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 u.s.g.), a jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy (art. 6 ust. 2 u.s.g.). Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 u.s.g.), przy czym normatywny katalog zadań własnych ma charakter otwarty. Zadania własne gminy należy postrzegać jako prawne zobowiązania do realizacji celu, jakim jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty zgodnie z zasadą pomocniczości, przy czym mogą to być zadania obowiązkowe (gdy zostały tak określone w ustawie; art. 7 ust. 2 u.s.g.) oraz nieobowiązkowe. [...] nie musi zatem poszukiwać szczególnego unormowania ustawowego, aby podjąć się, np. doraźnie, realizacji zadania leżącego w interesie społeczności lokalnej o publicznym znaczeniu (np. z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, o których jest mowa w art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g.), jeżeli do wykonania danego zadania nie został prawnie wyznaczony inny organ władzy publicznej albo z ustawy wynika zakaz podejmowania przez gminę działań w określonym obszarze. Zdaniem Sądu opisywane przez [...] w skardze działania obejmujące czynności zmierzające do odłowienia z terenów miejskich, zurbanizowanych dzikich zwierząt i ich natychmiastowego zabezpieczenia niewątpliwie wymagają podejmowania niezwłocznych doraźnych działań w trybie interwencyjnym, aby uchylić stan niebezpieczeństwa powszechnego i zapewnić utrzymanie porządku publicznego i bezpieczeństwa ludzi oraz czystości i porządku na terenie gminy. Natomiast podnoszona przez organ kwestia własności zwierzęcia nie ma w takiej sytuacji decydującego znaczenia, aby wyłączyć od podjęcia czynności zabezpieczających (uchylających niebezpieczeństwo powszechne pochodzące od zwierzęcia dziko żyjącego przebywającego na terenach zurbanizowanych gminy) inne podmioty, aniżeli Skarb Państwa. [...] musi mieć możliwość podejmowania na rzecz swoich mieszkańców (wręcz wszystkich przebywających na jej terytorium) czynności interwencyjnych o znaczeniu lokalnym w sytuacji, gdy nie można ponad wszelką wątpliwość wskazać organu/podmiotu, w którego gestii leży dane zadanie. Co więcej musi mieć również w takiej sytuacji możliwość sfinansowania takich czynności z własnych środków. W przeciwnym razie mieszkańcy gminy (osoby przebywające na jej terytorium) mogliby zostać pozbawieni bieżącej pomocy lokalnej administracji publicznej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że organ nadzoru podejmując zaskarżoną uchwałę nie wyjaśnił, które konkretnie przepisy zobowiązują określony podmiot publiczny do podjęcia działań w sytuacjach przedstawionych przez [...]. Zamiast tego skoncentrował się na analizie wybranych przepisów prawa łowieckiego, które nie mają zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy, gdyż nie odnoszą się one do kwestii zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, które jak wyjaśniono już powyżej mają charakter otwarty, a służą zapewnieniu utrzymania porządku publicznego i bezpieczeństwa ludzi oraz czystości i porządku na terenie gminy. Nie można zatem przyjąć, aby regulacje prawa łowieckiego wskazywane przez organ nadzoru, a odnoszące się do kwestii sprawowania administracji w zakresie łowiectwa, jako zadania należącego do administracji rządowej, pozbawiały gminę możliwości realizacji zadań własnych we wskazanym powyżej zakresie. W szczególności regulacje te nie upoważniają innych organów władzy publicznej do realizowania wskazanych zadań gminy, jak również nie wynika z nich zakaz podejmowania przez gminę działań we wskazanym obszarze. Reasumując należało stwierdzić zasadność zarzutów podniesionych przez skarżącą, a dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należało również uznać, że zaskarżona uchwała organu nadzoru nie zawiera, wymaganego art. 91 ust. 3 u.s.g., uzasadnienia faktycznego i prawnego, gdyż nie wyjaśnia w sposób prawidłowy powodów stwierdzonej nieważności, w tym adekwatnych przepisów, których naruszenie zarzucono organowi gminy, a także ustalenia wagi tych naruszeń. Nie można zatem w ogóle przyjąć, by uzasadnienie zaskarżonej uchwały organu nadzoru wskazywało na oczywiste i bezpośrednie naruszenie przepisów prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy, lub tez by wykazywało brak podstaw prawnych do podjęcia takiego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że Kolegium RIO nie przeprowadziło prawidłowej analizy w kwestii prawnej dopuszczalności zamieszczenia w załączniku nr 2, do uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym, spornego w sprawie przedsięwzięcia z uwzględnieniem stosownych przepisów ustawy o finansach publicznych przepisów, w szczególności art. 226 ust. 3 u.f.p., który określa elementy z jakich składać się powinna wieloletnia prognoza finansowa. Stwierdzone uchybienia uzasadniały uwzględnienie skargi [...] i uchylenie zaskarżonej uchwały Kolegium RIO na podstawie art. 148 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalić wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, zawarty w skardze i opisany w sprawozdawczej części uzasadnienia wyroku uznając, że przeprowadzenie tych dowody na aktualnym etapie sprawy nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.