V SA/Wa 202/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi F.L. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz F. L. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w dniu [...] marca 2017 r. wydał decyzje znak: [...], w której to utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. określającą F. L. (dalej jako: "Beneficjent" lub "Skarżący") kwotę przypadającą do zwrotu w łącznej wysokości w kwocie 135 064,80 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Decyzja Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej została odebrana przez pełnomocnika Beneficjenta w dniu 13 marca 2017 r. W dniu 22 maja 2017 r. Beneficjent zwrócił się z pismem do Marszałka Województwa [...], w którym do piśmie przedstawił założenia oraz zalety prowadzanej w ramach dofinansowania operacji, wskazał, iż korespondencja w sprawie uzupełnienia wniosku o dofinansowanie przekazywana przez Samorząd Województwa była przekazywana z opóźnieniem ponieważ trafiała na jego nieaktualny adres oraz złożył prośbę o "(...) podjęcie wszelkich niezbędnych i możliwych działań w celu wyjaśnienia powyższych okoliczności i doprowadzenia do pozytywnego rozstrzygnięcia nieporozumienia poprzez decyzję o braku potrzeby zwrotu środków z udzielonego dofinansowania, albowiem okoliczności stanowiące przyczynę cofnięcia i potrzeby zwrotu środków są nad wyraz niewspółmierne i nieadekwatne do zastanej sytuacji i poniekąd mają znamiona celowego i nieuzasadnionego cofnięcia dofinansowania". W dniu 20 czerwca 2017 r. Marszałek Województwa [...] wezwał Beneficjenta do doprecyzowania, jaki charakter ma jego pismo z dnia 22 maja 2017r. Odpowiadając na powyższe Beneficjent wskazał, iż pismo z dnia 22 maja 2017 r. zawiera dwa wnioski Strony, tj.: wniosek o uchylenia lub ewentualną zmianę decyzji w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U z 2017 r. poz. 1257; dalej w skrócie: "k.p.a.", wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. Marszałek Województwa [...] przekazał wnioski Beneficjenta, zgodnie z właściwością, do rozpatrzenia przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Pełnomocnik Beneficjenta w dniu 30 sierpnia 2017 r. przekazał do organu pismo, w którym to: powołano się na prawo na żądanie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji organu; pełnomocnik dokonał oceny zasadności żądania zastosowania trybu, o którym mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych i art. 27 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, wskazano na istniejący jego zdaniem, brak skuteczności doręczeń wezwań do uzupełnienia braków formalnych w toku realizacji umowy, wskazano na istnienie słusznego interesu strony i interesu społecznego w uchyleniu lub zmianie decyzji, oraz przedstawiono argumenty przemawiające za zasadnością rozstrzygnięcia wątpliwości pojawiających się w sprawie na korzyść strony. W dniu [...] września 2017 r. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wydał decyzję znak: [...] w której odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...]. W dniu 21 września 2017 r. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 3 k.p.a. W dniu [...] października 2017 r. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wydał decyzję nr [...], w której na podstawie art. 154 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym w dniu 21 września 2017 r. przez Skarżącego w związku z decyzją Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej nr [...] z dnia [...] września 2017 r. którą to decyzją organ odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] odmówił zmiany decyzji. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej stwierdził, że nie można uznać, iż decyzja z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...], godzi w interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem organu odwoławczego, to poprzez zaniedbanie Beneficjenta dotyczące obowiązku wynikającego z § 15 ust. 4 umowy o dofinansowanie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] tj. nie zaktualizowania adres do korespondencji doszło do wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji przez Marszałka Województwa [...] o zwrocie środków nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., czego konsekwencją było wydanie decyzji przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Jednocześnie § 15 ust. 5 umowy wskazuje jednoznacznie, iż w sytuacji gdy Beneficjent nie poinformuje Samorządu o zmianie swoich danych, wszelka korespondencja zostanie przekazana na dotychczasowy adres, oraz zostaje uznana za doręczoną prawidłowo. W opinii Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w takim przypadku, gdy to Beneficjent poprzez nie respektowanie zapisów zawartej z Samorządem Województwa [...] umowy o dofinansowanie doprowadził do wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zwrocie środków, a następnie powołuje się na interes społeczny wynikający działalności prowadzonej właśnie dzięki dofinansowaniu wynikającemu z ww. umowy, nie można uznać, iż za uchyleniem lub zmianą decyzji tutejszego Organu przemawia przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Pismem z dnia 28 listopada 2017 r. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zaskarżono ww. decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej odmawiającą zmiany decyzji z dnia [...] września 2017 r., w której organ odmówił zmiany decyzji z dnia [...] marca 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z utrzymaniem w mocy decyzji rażąco naruszającej przepisy art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w. zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, poprzez: a) wydanie decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu środków pomimo niezaistnienia przesłanek wymienionych w treści przepisu, ponieważ środki zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem i wydatkowane były zgodnie z procedurami, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, o czym organ posiadał wiedzę przed wydaniem decyzji, oraz b) poprzez brak przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie w jakiej części środki przeznaczone na realizację programu mogły zostać niewykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia zobowiązującego stronę do zwrotu całości uzyskanego dofinansowania; co doprowadziło do wydania decyzji niesłużącej interesowi społecznemu oraz słusznemu interesowi stron; 2) naruszenie art, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmowę zmiany decyzji naruszającej przepisy postępowania. które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 42 k.p.a., a w szczególności art. 43 k.p.a. dokonane przy ocenie doręczeń wezwań dokonywanych przez organ i instancji, pomimo że doręczenia te aktualizowały po stronie organu prawo do wydania decyzji niekorzystnej dla strony, a tym samym wiązały się z wykonywaniem władztwa publicznego, nie zaś z prawami i obowiązkami o charakterze cywilnoprawnym, co doprowadziło do braku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ i przyjęcia, iż wniosek o płatność beneficjent złożył po terminie wynikającym z prawidłowo doręczonych mu wezwań, co stało u podstaw odmowy uwzględnienia tych dokumentów przez organ, wezwania do zwrotu wypłaconych środków i w konsekwencji było podstawą wydania decyzji o zwrocie środków w trybie art. 207 ustawy o finansach publicznych, która została wydana z naruszeniem prawa oraz z pokrzywdzeniem słusznego interesu strony zgodnego z celem społecznym oraz naruszenie art. 8 k.p.a. polegające na zignorowaniu przez organ faktu ustanowienia pełnomocnika oraz przyjętej formy komunikacji telefonicznej ze skarżącym w ramach realizacji projektu; 3) naruszenie przepisów art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji w której zaistniały ku temu przesłanki w postaci słusznego interesu strony oraz interesu publicznego, które przemawiały za uchyleniem, ew. zmianą decyzji organu utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] zobowiązującą do zwrotu środków ewentualnie poprzez ustalenie, iż w sprawie nie występuje słuszny interes strony i interes publiczny; 4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7a § 1 k.p.a. polegające na tym iż wobec wątpliwość w zakresie wyboru odpowiedniego środka reakcji organu na zaniechania beneficjenta organ II instancji nie uwzględnił wątpliwości interpretacyjnych w sposób niekrzywdzący strony postępowania, czego efektem byłą decyzja o zwrocie dofinansowania pomimo spełnienia celu projektu oraz braku prawa organu do żądania zwrotu zarówno całości jak i części dofinansowania. W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzanie od strony przeciwnej kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedziach na skargi Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") – podlegała decyzja odmawiająca zmiany decyzji. Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym z uwagi na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 15 i art. 127 § 1 i § 3 k.p.a. Istotą instytucji prawnej wyłączenia, unormowanej w Dziale I Rozdziale 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Wyłączenie pracownika oraz organu", jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Wymaga podkreślenia gwarancyjna funkcja przepisów prawa procesowego o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania". Zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ponadto reguła owa ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (vide: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221, J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 - LEX nr 235133, uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08 - LEX nr 529978). Jednakże, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a zatem w sytuacji, gdy decyzje wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Stąd też, w myśl powyższej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Reasumując, osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a. jest jedynie piastun funkcji ministra (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). W tym miejscu warto również odwołać się również do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (Lex nr 467043), w którym Trybunał uznał, że zawsze, gdy dochodzi do rozpoznania wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. należy ocenić, czy jest możliwe zastosowanie instytucji wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Trybunał wskazał przy tym, że przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Trybunał podkreślił, że osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Chodzi zatem o uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (vide: W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywizmowi w postępowaniu administracyjnym i treści wydawanych w nim decyzji. Trybunał podkreślił również, że w odczuciu społecznym znacznie gorzej zostanie oceniona decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może mieć także negatywny wpływ na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej dopuścił się naruszenia powyższych przepisów, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., bowiem podpisującym zarówno pierwszą decyzję, jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, był - działający z upoważnienia organu - Dyrektor Departamentu J. W. nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Bezsporne jest przy tym, że Dyrektor Departamentu J. W. nie był piastunem funkcji Ministra Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, lecz jedynie pracownikiem urzędu. Zaskarżana decyzja opatrzona została także podpisem osoby, która sporządziła decyzję (takim samym jak złożony na decyzji z dnia [...] września 2017 r.) oraz podpisem i pieczątką Naczelnik J. P. Z powyższego wynika również, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyły osoby, które brały udział w załatwieniu sprawy zakończonej wydaniem decyzji, na które Skarżący wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Innymi słowy, te same osoby uczestniczyły w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego o zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a., jak też brały udział w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. na decyzję kończącą postępowanie, w którym uczestniczyły. W myśl zaś art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach k.p.a., sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Warto również zauważyć, że w dniu 18 lutego 2013 r. zapadła uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GPS 4/12, z której wynika, że "Artykuł 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu". W podsumowaniu uchwały NSA podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy W tym stanie rzeczy za przedwczesne należy uznać odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi, jak również do wniosku Skarżącej z dnia 22 maja 2017 r. o uchylenia lub ewentualną zmianę decyzji Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] marca 2017 r. w trybie art. 154 k.p.a. Niezależnie zaś od powyższego - na marginesie rozstrzyganej sprawy - Sąd sygnalizuje, że sentencja decyzji organu II instancji z dnia [...] października 2017 r. jest nieprawidłowa. Zgodnie z art. 138 k.p.a. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której (§1): utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo (pkt 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo (pkt 2) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy drugi raz wydał decyzję o odmowie zmiany decyzji, powtarzając rozstrzygnięcie organu I instancji. Uwypuklić należy, iż katalog rozstrzygnięć określony w art. 138 k.p.a. ma charakter zamknięty, więc decyzja Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej została wydana z naruszeniem w/w przepisu. Rozpoznając ponownie wniosek Skarżącego z dnia 21 września 2017 r. organ odwoławczy wyjaśni również precyzyjnie Skarżącemu w jakim zakresie rozpoznał jego żądanie uchylenia lub ewentualnej zmiany decyzji z dnia [...] marca 2017 r. w trybie art. 154 k.p.a. Z sentencji decyzji organu I instancji wynika, iż odmówił on jedynie zmiany decyzji z dnia [...] marca 2017 r., nie ustosunkował się w sentencji do żądania Beneficjenta uchylenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie wskazano również w jakim zakresie odmówiono zmiany wnioskowanej decyzji. Co prawda treść pism Skarżącego poza żądaniem ewentualnej zmiany decyzji nie precyzuje zakresu zmian, jeżeli jednak Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej odmawia zmiany decyzji to oprócz przywołania przesłanek z art. 154 k.p.a. powinien albo wskazać te elementy decyzji, w których zakresie odmawia zmiany albo wezwać stronę skarżącą do wskazania jakich konkretnie i w jakim zakresie zmian decyzji żąda. Wskazane wyżej nieprawidłowości uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.; po drugie, w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym wystąpiły na tyle istotne wady, że nie można wykluczyć, iż mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.