V SA/Wa 2021/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant - st. spec. Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... lipca 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty i zwrotu kwoty dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej; oddala skargę Przedmiotem skargi Miasta R. jest decyzja Ministra Finansów z ... lipca 2013 r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję Wojewody ... z ... listopada 2012 r. o odmowie stwierdzenia i zwrotu Miastu R., miastu na prawach powiatu, nadpłaty kwoty ... zł z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej w zakresie opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości za lata 2006 - 2011. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Miasto R., miasto na prawach powiatu (dalej: strona skarżąca), złożyło ... lipca 2012 r. do Wojewody ... wniosek o stwierdzenie – na podstawie art. 60 i art. 61 ust. 1pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych) oraz art. 75 § 1, § 2 i § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz.749, ze zm.; dalej: ordynacja podatkowa) - nadpłaty dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej w zakresie opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości za lata 2006-2011 i dokonania zwrotu kwoty ... zł. We wniosku wskazano, że pobrane dochody budżetowe z tytułu opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, były odprowadzane do budżetu państwa z potrąceniem 5% wpływów, zamiast 25%. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 4 ust. 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 83; dalej: ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego) do opłat tych powinno się stosować odpowiednio art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami). Wojewoda ... decyzją z ... listopada 2012 r. odmówił stwierdzenia nadpłaty i zwrotu stronie skarżącej wnioskowanej kwoty. Powołując się przede wszystkim na art. 162 pkt 1 i art. 255 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, organ I instancji wyjaśnił, że wymienione przepisy wskazują zarówno terminy przekazywania pobranych dochodów na rachunek dochodów budżetu państwa, jak o możliwości pomniejszania przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów z tytułu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. Jedynym tytułem uprawniającym do pomniejszenia dochodów odprowadzonych na rachunek budżetu państwa z tytułu realizacji tych zadań jest przysługujący jednostce samorządu terytorialnego udział 5% lub 25% w dochodach uzyskiwanych w danym roku. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w przepisach ustawy o finansach publicznych określających zasady planowania i wykonywania budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Jedna z tych zasad stanowi, że podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym jest ustawa budżetowa uchwalona na okres roku budżetowego, a podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego jest uchwała budżetowa na rok budżetowy. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody ... W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że powołany w odwołaniu § 18 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616; dalej: rozporządzenie) jest konsekwencją postanowień § 14 rozporządzenia, zgodnie z którym to państwowa jednostka budżetowa wymierza dochody budżetu państwa i je realizuje. Natomiast dochody budżetu państwa, o których mowa w sprawie, niestanowiące dochodów państwowych jednostek budżetowych, realizuje jednostka samorządu terytorialnego na podstawie ustaw, nie zaś państwowa jednostka budżetowa. W państwowej jednostce budżetowej nie mogła zatem wystąpić nadpłata w związku z okolicznościami wskazanymi w sprawie. Minister Finansów wyjaśnił, że stosownie do treści art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy - ordynacja podatkowa. Powołując się na treść art. 60 pkt 8 ustawy o finansach publicznych wyjaśnił, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego - pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. W ocenie Ministra Finansów nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 67 i art. 60 pkt 8 ustawy o finansach publicznych, przepisy ordynacji podatkowej mają zastosowanie do pobranych przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i jednocześnie nieodprowadzonych na rachunek dochodów budżetu państwa. Tym samym przepis ten, korelujący bezpośrednio z art. 255 ustawy o finansach publicznych, nie ma zastosowania do dochodów pobranych i odprowadzonych na rachunek budżetu państwa. Następnie organ odwoławczy przypomniał, że art. 162 pkt 1 ustawy o finansach publicznych określa zasady prowadzenia gospodarki finansowej i stanowi, że ustalenie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu państwa następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów. Takim przepisem dla jednostki samorządu terytorialnego jest regulacja zawarta w art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w myśl którego jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje prawo do pomniejszania przekazywanych pobranych dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami. Jednostki te mają uprawnienie do stosownego pomniejszenia pobranych dochodów w ściśle określonym trybie i czasie (terminach określonych w art. 255 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych). W przypadku braku dokonania odpowiedniego pomniejszenia przekazywanych dochodów prawo to wygasa, poza jednym przypadkiem wynikającym z art. 255 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieprzekazania dochodów budżetowych w terminach, o których mowa w ust. 1 i 2, dysponent części budżetowej przekazujący dotację celową wydaje decyzję określającą kwotę dochodów przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki. Wydając stosowną decyzję, właściwy organ zobowiązany jest uwzględnić z urzędu stosowne pomniejszenie dochodów należnych powiatowi. Jest to jedyny przypadek, w którym organ administracji publicznej może podjąć takie działanie. W ocenie Ministra Finansów uznanie, że istnieje podstawa do dokonania zwrotu kwot, o które nie zostały pomniejszone przekazane dochody byłoby sprzeczne z art. 255 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, uwzględniając art. 67 ustawy o finansach publicznych, że w rozpoznawanej sprawie nie mają odpowiedniego zastosowania przepisy działu III ordynacji podatkowej. Na powyższą decyzję Miasto R. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagało się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie § 18 rozporządzenia. W motywach skargi podniesiono, że jednostka samorządu terytorialnego realizuje zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami i pobiera z tego tytułu dochody, ale – zgodnie z art. 255 ustawy o finansach publicznych – zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje je, pomniejszone o określone w odrębnych ustawach dochody przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej. Stanowią więc one dochód państwowej jednostki budżetowej, a kwestia zwrotu nadpłaty została jednoznacznie uregulowana w § 18 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia. Odwołano się ponadto do uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z 13 lipca 2011 r. o sygn. akt III CZP 35/11, wskazującego na zachowanie administracyjnego trybu postępowania dla rozstrzygania spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych stanowiących dochód budżetów jednostek samorządu terytorialnego, w tym także rozstrzygania o zwrocie przekazanych nienależnie do budżetu Skarbu Państwa kwot stanowiących na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dochód Powiatu. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona i zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60 oraz art. 60a, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Do zadań tych należy m.in. pobieranie i dochodzenie należności z tytułu wynajmu, sprzedaży tych nieruchomości, a także pobieranie opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Stosownie do treści art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25 % środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego osoba na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. Do wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepis art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego). Tryb przekazywania w/w wpływów do budżetu reguluje art. 255 ustawy o finansach publicznych, który w ust. 1 stanowi, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszone o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, według stanu środków określonego na: 1) 10 dzień miesiąca - w terminie do 15 dnia danego miesiąca; 2) 20 dzień miesiąca - w terminie do 25 dnia danego miesiąca. Pobrane do dnia 31 grudnia i nieprzekazane w terminach, o których mowa w ust. 1, dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami są przekazywane odpowiednio przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową - w terminie do dnia 8 stycznia roku następującego po roku budżetowym, a gdy ten dzień jest dniem wolnym od pracy - do pierwszego dnia roboczego po tym terminie ( art. 255 ust. 2 ). Kwestia możliwości dochodzenia kwot, których jednostka samorządu terytorialnego nie potrąciła w wysokości wynikającej z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami była przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który uchwałą z dnia 13 lipca 2011 r. w sprawie o sygn. akt III CZP 35/11, w odpowiedzi na pytanie Sądu Okręgowego w Olsztynie , stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej. Sąd Najwyższy wyjaśnił, iż środki stanowiące na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dochód powiatu były, według art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), środkami publicznymi, a według obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 pkt 8). To, że przychody powiatu stanowią w istocie świadczenia, których źródłem są stosunki cywilnoprawne, nie zmienia ich publicznoprawnego charakteru w ramach sektora finansów publicznych. Przysługują one powiatowi od Skarbu Państwa, a nie od strony stosunku cywilnoprawnego, która jest zobowiązana uiszczać opłaty na rzecz Skarbu Państwa. Do przekazywania należności przewidzianych w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określonego w ustawie jako "potrącenie", nie mają zastosowania przepisy art. 498 i nast. k.c i w takiej sytuacji brak podstaw do przyjęcia, aby podmioty w sektorze finansów w związku z przekazywaniem tych należności były jednocześnie względem siebie dłużnikami i wierzycielami oraz że każdy z nich mógłby potrącić swoją wierzytelność z wierzytelności drugiego. Artykuł 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznaje staroście jedynie prawo do żądania przekazania 25% środków uzyskiwanych przez Skarb Państwa z tytułu opłat tam wskazanych. Zdaniem SN kwestie związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich dysponowaniem pozostają poza sferą stosunków cywilnoprawnych i są rozstrzygane na podstawie przepisów prawa publicznego w ramach systemu finansów publicznych. Stosunki prawne związane ze świadczeniami będącymi niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznym pomiędzy organami władzy publicznej, w tym organami administracji rządowej, a jednostką samorządu terytorialnego, nie są stosunkami prawnymi o równorzędnym charakterze. Do kompetencji organów administracyjnych wymienionych w art. 61 ustawy o finansach publicznych należą wszelkie sprawy dotyczące należności, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, w tym także dotyczące niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Z art. 3 ustawy o finansach publicznych wynika, że finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. W tej dziedzinie prawa występuje zawsze publiczny podmiot uprawniony do jednostronnego określania sytuacji prawnej drugiego podmiotu stosunku prawnofinansowego. Stosunki prawne zarówno w zakresie obowiązku przekazywania do budżetu państwa należności określonych w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i w zakresie obowiązku ich zwrotu mają charakter publicznoprawny (administracyjnoprawny). Obowiązek zwrotu świadczenia ma także źródło w stosunku administracyjnym, o którym w pierwszej instancji rozstrzyga organ wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Dalej SN wskazał, że ustawa o finansach publicznych nie reguluje wprawdzie wprost trybu zwrotu należności odprowadzonej na rachunek budżetu państwa stanowiącej dochód jednostki samorządu terytorialnego, to jednak według jednoznacznego art. 67 tej ustawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, a zatem także dotyczących pobieranych przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej zleconych odrębnymi ustawami i nieodprowadzonych na rachunek dochodów budżetu państwa, nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy ordynacja podatkowa. W ten sposób został w dalszym ciągu przewidziany administracyjny tryb postępowania do rozstrzygania spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych stanowiących dochód budżetów jednostek samorządu terytorialnego, w tym także do rozstrzygania o zwrocie przekazanych nienależnie do budżetu Skarbu Państwa kwot stanowiących na podstawie art. 23 ust. 3 u.g.n. dochód powiatu. Artykuł 67 ustawy o finansach publicznych wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. W związku z treścią art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) ma on zastosowanie do spraw wszczętych od dnia 1 stycznia 2010 r., a tylko do spraw wszczętych i niezakończonych przed tym dniem decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to utrzymanie administracyjnej drogi do rozstrzygania sporów dotyczących zwrotu przekazanych do budżetu państwa kwot stanowiących na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dochód powiatu. Z mocy jednoznacznego postanowienia art. 67 ustawy o finansach publicznych do tych spraw, wszczętych od dnia 1 stycznia 2010 r., mają odpowiednie zastosowanie przepisy działu III ordynacji podatkowej, w którym uregulowane zostały także kwestie związane ze zwrotem nienależnie zapłaconego podatku (art. 75 w związku z art. 73 § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej), jak również przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd Sądu Najwyższego co do publicznoprawnego charakteru środków przekazywanych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie podziela jednak poglądu wyrażonego w uchwale co do możliwości zastosowania do domagania się przez powiat zwrotu "nadpłaconych" środków (przekazanych nienależnie do budżetu państwa) przepisów działu III ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.). Wśród należności wymienionych w art. 60 nie ma środków stanowiących wynagrodzenie jednostek samorządu terytorialnego za wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i odprowadzonych na rachunek dochodów budżetu państwa. Art. 60 pkt 8 ustawy o finansach publicznych w poczet środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym zalicza pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Art. 60 powyższej ustawy nie zawiera zamkniętego katalogu środków publicznych, gdyż używa słów "w szczególności". Trudno jednak uznać, wobec brzmienia art. 60 pkt 8, że katalog ten może być rozszerzony o dochody już odprowadzone do budżetu państwa. W ocenie Sądu sprzeciwia się takiemu rozszerzeniu wyraźne zaznaczenie, że chodzi o środki nieodprowadzone do budżetu państwa. Wobec powyższego tryb przewidziany w dziale III ordynacji podatkowej, związany z postępowaniem w przypadku nadpłaty w podatku, jak zostało to słusznie stwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie może być w sprawie niniejszej zastosowany. Nieuzasadniony w ocenie Sądu jest zarzut dotyczący naruszenia § 18 rozporządzenia, który w ust. 1 stanowi że kwoty dochodów nienależnie wpłaconych (pobranych) lub orzeczonych do zwrotu stanowią nadpłaty. Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, państwowa jednostka budżetowa zalicza nadpłaty na wymagane należności przypadające od tego samego dłużnika, a w razie braku takich należności – zwraca je uprawnionej osobie (§ 18 ust. 2 rozporządzenia). Powyższy przepis rozporządzenia nie ma zastosowania do rozpatrywanej sprawy ponieważ dotyczy on trybu pobierania dochodów i dokonywania wydatków państwowych jednostek budżetowych. Natomiast w rozpatrywana sprawa dotyczy dochodów budżetu państwa (niestanowiących dochodów państwowych jednostek budżetowych) realizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie ustawy, nie zaś państwową jednostkę budżetową. Uwzględniając fakt, że sprawa dotyczy zwrotu środków przekazanych do budżetu państwa w latach ubiegłych należy jeszcze raz stwierdzić, że w obowiązujących przepisach nie można znaleźć podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej o zwrocie na rzecz powiatu nadpłaconych środków. Jak wskazuje J. Borkowski z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej ‘’na podstawie i w granicach prawa’’ (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 8 wydanie, str. 465). Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. W tym stanie rzeczy uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.