V SA/Wa 2023/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. i G. S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej; oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Miasto i Gminę S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...], określającą kwoty podlegające zwrotowi przez Miasto i Gminę S. do budżetu państwa, stanowiące część dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości w roku budżetowym 2010. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym; W związku z powodzią, jaka miała miejsce w województwie [...] w maju i czerwcu 2010 roku, Minister Finansów na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Wojewody [...] przyznał środki z rezerwy celowej budżetu państwa dla poszkodowanych gmin z terenu województwa [...] na realizację zadań związanych z usuwaniem skutków klęsk żywiołowych, m.in. w zakresie pomocy doraźnej poszkodowanym oraz w zakresie remontów lub odbudowy uszkodzonych i zniszczonych obiektów budowlanych. Powyższe środki miały charakter dotacji celowych na przyznanie i wypłacenie zasiłków celowych w ramach realizacji przez gminę zadań z zakresu administracji rządowej. W związku z powyższym zwiększono plan dotacji celowej dla Gminy i Miasta S. na wypłacenie, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r. poz.182), zasiłków celowych osobom poszkodowanym w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych we wskazanym okresie o kwotę 19.166.905,00 zł w dziale 852 - Pomoc społeczna, rozdziale 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych, §2010. Jednocześnie plan zmniejszono o kwotę 926.000,00 zł, co wynikało z konieczności zabezpieczenia środków finansowych na wypłatę zasiłków celowych dla rodzin poszkodowanych w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w jednostkach samorządu terytorialnego. W okresie od maja do grudnia 2010 roku Gmina S. otrzymała środki w wysokości 18.240.905,00 zł na przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych osobom poszkodowanym w wyniku powodzi. Na wypłatę ww. zasiłków celowych wykorzystano środki dotacji celowych pochodzących z budżetu państwa w łącznej wysokości 18.144.692,27 zł. Kwota niewykorzystana (96.212,73 zł) została zwrócona na rachunek [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Urząd Wojewódzki w K. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przyznania zasiłków celowych w 27 kontrolowanych przypadkach (kontroli poddano dokumentację przyznania dotacji 102 osobom). W związku z powyższym oraz w związku ze stwierdzeniem braku dokonania zwrotu w prawidłowej wysokości części kwoty dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa w 2010 r. na wypłatę zasiłków celowych, na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, postanowieniem z dnia [...] września 2011r. nr [...], Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu przez Gminę części dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa w roku 2010 w celu przyznania i wypłaty zasiłków celowych osobom poszkodowanym w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, które wystąpiły w okresie maj-czerwiec 2010r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r., na mocy której określił kwoty dotacji podlegającej zwrotowi przez Gminę S. do budżetu państwa. Decyzja zawiera rozstrzygnięcie w stosunku do 2 przypadków przyznania zasiłków celowych, w których stwierdzono nieprawidłowości. Pierwszy dotyczy budynku mieszkalnego w miejscowości R. o numerze [...], której właścicielem jest S. O. W tym przypadku, decyzją z dnia [...] września 2010r. nr [...] przyznano S. O. świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego w wysokości 5.272,00 zł na remont budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że zgodnie z wytycznymi, pomoc w formie zasiłku celowego do 20 tys. zł przeznaczona jest na odtworzenie stanu sprzed powodzi, a nie na dodatkowe inwestycje, których wcześniej w budynkach nie było. Zasiłek nie może być przeznaczony na rozbudowę, przebudowę lub modernizację. Beneficjent został zobligowany do rozliczenia się z otrzymanej pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości 5.272,00 zł. Z akt sprawy wynika, że beneficjent rozliczył się z otrzymanego zasiłku celowego w wysokości 5.272,00 zł składając w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w S. stosowne faktury VAT na łączną kwotę 5.331,01 zł. Zdaniem Wojewody [...] w tym przypadku zwrotowi podlega kwota 1.400,00 zł przeznaczona na wykonanie wylewki z ociepleniem, której nie było przed powodzią i w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych należy traktować ją jako część dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości przez Miasto i Gminę S. w 2010 roku. W drugim przypadku, decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] przyznano K. C., zamieszkałemu w miejscowości M. w gminie S., jednorazową pomoc społeczną w formie zasiłku celowego w kwocie 3.000,00 zł. Udzielając ww. pomocy pieniężnej powołano się na procedury Wojewody [...] stanowiące rozwinięcie zasad określonych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, zawarte w punkcie 2.4, który stanowi, że zasiłki celowe dla rodzin poszkodowanych w wyniku wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych przeznaczone są na pierwszą pomoc, w szczególności na pokrycie w części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego oraz dokonanie drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, oraz w punkcie 2.6, zgodnie z którym maksymalna kwota zasiłku wynosi do 3.000,00 zł, jeżeli część mieszkalna jest zalana do 1 metra. W protokole z dnia [...] czerwca 2010r. Gminna Komisja wskazała m.in., że zalana została piwnica/suterena, w której woda sięgała na wysokość 150 cm, zniszczeniu uległa wylewka, ściany, żywność, w tym przetwory oraz jarzyny, ponadto pralka automatyczna, lodówka, zamrażalka oraz węgiel. Komisja zawnioskowała o dofinansowanie w kwocie 3.000,00 zł. Wojewoda [...] orzekł, iż w tym przypadku zwrotowi do budżetu państwa podlega kwota w wysokości 1.000,00 zł jako część z dotacji celowej pobranej w 2010 roku przez Miasto i Gminę S. w nadmiernej wysokości. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Miasto i Gmina S. złożyło odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o umorzenie w całości postępowania wszczętego w sprawie. Zarzucono rażące naruszenie: art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez niezasadne, zdaniem Gminy, przyjęcie, że kwota dotacji podlegająca zwrotowi przez Miasto i Gminę S., wskazana w zaskarżonej decyzji, podlega zwrotowi, jako dotacja pobrana w nadmiernej wysokości, art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267, dalej "k.p.a."), tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do określenia obowiązku zwrotu dotacji, pomimo określania różnych kwot tego zwrotu przez organ, w postępowaniu oraz w zaskarżonej decyzji, art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów zalegających w aktach prowadzonego postępowania, pozwalających na ustalenie bez żadnych wątpliwości, że Gmina nie pobrała dotacji w nadmiernej wysokości. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Minister Finansów decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Minister Finansów powołał przepisy ustawy o finansach publicznych regulujące kwestie pobrania i zwrotu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości. Organ wskazał również na przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące przyznawania i wypłacania zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Wyjaśnił, że powyższa kwestia należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę i nie ma dowolności w ustalaniu kryteriów przyznania zasiłków celowych. W ocenie Ministra Finansów, Wojewoda [...] prawidłowo ocenił, zarówno w pierwszym jak i w drugim przypadku zebrany w sprawie materiał dowodowy. W sposób prawidłowy też określił wysokość kwot przypadających do zwrotu. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, iż Wojewoda [...] nie naruszył przepisów prawa a zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Gmina wniosła o uchylenie decyzji Ministra Finansów i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podniosła następujące zarzuty: 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 169 ust.1 pkt 2, ust.5 pkt 2, ust.6 ustawy o finansach publicznych poprzez niezasadne przyjęcie, że kwota dotacji podlegająca zwrotowi przez Miasto i Gminę S., wskazana w zaskarżonej decyzji, podlega zwrotowi, jako dotacja pobrana w nadmiernej wysokości, - art.40 ust.2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez niezasadne uznanie, iż nie został osiągnięty cel pomocy doraźnej wskazany w art.40 ust.2 tej ustawy, tj. przeznaczenie zasiłku celowego na konkretny cel – stratę w wyniku klęski żywiołowej, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę 2) rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 k.p.a., tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do określenia obowiązku zwrotu dotacji, pomimo bezspornego wykazania przez Gminę, iż zasiłek celowy został wykorzystany na konkretny cel – stratę doznaną w wyniku powodzi, szczegółowo wykazaną w każdym przypadku, - art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów zalegających w aktach prowadzonego postępowania, pozwalających na ustalenie bez żadnych wątpliwości, że udzielona dotacja została wykorzystana w całości zgodnie z przeznaczeniem, a zatem nie została pobrana w nadmiernej wysokości. Rozwijając motywy skargi skarżąca Gmina podniosła, że organ dokonując ustaleń faktycznych, na których oparł rozstrzygnięcie, dokonał tego w sposób formalistyczny. Zdaniem skarżącej, zebrane w trakcie rozpatrywania wniosków o pomoc, protokoły gminnych komisji, znajomość terenu przez pracowników socjalnych oraz oświadczenia uprawnionych nie poddają w wątpliwość konieczności potraktowania składanych wniosków jako pilnych i zasadnych do wypłaty zasiłków celowych. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych- Dz.U.2002.153.1269. Wyeliminować z obrotu prawnego można jedynie rozstrzygnięcie naruszające prawo w sposób, o jakim mowa w art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t.), dalej ,,ustawa p.p.s.a." Nadto, zgodnie z art. 134 ustawy p.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Sprawa dotyczy zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem ( art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych ).. Dotacja ta została przyznana w celu wypłaty zasiłków na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ). Należy przede wszystkim podkreślić, że przepis ten normuje szczególne zasady przyznania zasiłku celowego. Zasiłek ten, w wyjątkowych przypadkach, mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe, jeśli poniosły one stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. Specjalne zasady przyznawania zasiłku celowego zostały uzależnione od zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 sierpnia 2005 r. (I SA/Wa 1298/04, LEX, nr 191791), podkreślił, że zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę . Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej wypłacanie powyższych zasiłków należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę. Stosownie do art. 22 pkt. 1 do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z kolei z art. 110 ust. 2 ustawy gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. Na realizację zadań zleconych przekazywane są środki przez administrację rządową, dlatego też wojewoda może określać wytyczne co do sposobu wykonania zadań. Poza tym w realizacji zadań zleconych powinno dążyć się do jednolitego sposobu ich wykonywania i osiągania podobnej efektywności, co można zapewnić poprzez określanie wytycznych przez jeden organ ( tak I.Sierpowska Komentarz do ustawy o pomocy społecznej ABC 2009 publ. LEX ). Dlatego też wszelkie zarzuty skarżącej Gminy dot. braku podstaw prawnych do regulowania sposobu wydatkowania dotacji celowej są całkowicie chybione . Organy administracji miały pełne podstawy do ustalania zasad przyznania zasiłków celowych i Gmina powinna była pieniądze na zasiłki wykorzystać zgodnie z zasadami ustalonymi przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Wojewodę [...]. Burmistrz Gminy S. otrzymał pismo zawierające zasady przyznania pomocy przy piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. i winien przekazane środki rozdysponować wg zasad w nim zawartych. We wspomnianym wyżej piśmie wyraźnie zostało zawarte zastrzeżenie, że z budżetu państwa mogą być pokrywane jedynie wydatki dotyczące odtworzenia budynku w celu doprowadzenia do stanu sprzed powodzi ( pkt. 3.11 ). Dlatego też Wojewoda [...] słusznie zweryfikował zakres prac remontowych przeprowadzonych w domu p. S. O. pod tym kątem. Podstawą weryfikacji był m.in. protokół oględzin sporządzony przez Gminną Komisję w dniu [...] czerwca 2010 r. Z protokołu tego nie wynika, aby uszkodzeniu uległa wylewka czy też żeby takowa w ogóle w budynku istniała. Z protokołu wynika, że uszkodzeniu uległ budynek mieszkalny jednokondygnacyjny o pow. 65 m² , który został zalany z jednej strony ( poziom zalania 10 cm ). Uszkodzeniu uległ fundament, a w pomieszczeniach mieszkalnych widoczne były pęknięcia ścian. W rubryce "Wnioski Komisji" zapisano, że : Cały dom będzie wymagał osuszenia. W części mieszkalnej konieczne będzie zbicie tynków oraz odmalowanie. Fundamenty będą wymagały wzmocnienia(...) O uszkodzeniu wylewki nie wspomina także S.O. we wniosku o pomoc. Również w przedstawionym kosztorysie nie ma pozycji dot. usuwania uszkodzonej wylewki, jest tylko "wykonanie wylewki z ociepleniem". Wszystko to dało, zdaniem Sądu, pełne podstawy organowi do wyciągnięcia wniosku, że pozycja "wykonanie wylewki z ociepleniem" nie mieści się w granicach dotacji celowej , bowiem wylewka nie istniała przed powodzią. Należy przy tym podkreślić, że ustalenia tego dokonano na podstawie dokumentów przedłożonych przez Gminę, a Gmina nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na istnienie innego stanu faktycznego. Za taki dowód nie może być w szczególności uznane twierdzenie, że kosztorys został zweryfikowany przez osobę z uprawnieniami budowlanymi. Również stanowisko Gminy S. dot. wypłacenia pomocy p. K. C. w prawidłowej wysokości nie może być uznane za trafne. Z protokołu nr [...] sporządzonego w dniu [...].06.2010 r. przez Gminną Komisję wynika, że w domu została zalana piwnica do wysokości 150 cm. Zniszczeniu uległą wylewka, ściany, żywność, pralka automatyczna, lodówka, zamrażarka oraz węgiel. Z protokołu wynika, że część mieszkalna nie została zalana. Zgodnie więc z pkt. 2.6 wspomnianego wyżej pisma Wojewody [...], powinna zostać przyznana pomoc w wysokości do 2000 zł. Pomoc w wysokości do 3000 zł mogła być przyznana w przypadku zalanej części mieszkalnej do 1 m . Nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącej, że pomoc została przyznana w prawidłowej wysokości, gdyż piwnica była wykorzystywane na cele mieszkalne. Z treści wspomnianego wyżej protokołu wynika w sposób całkowicie jasny, że była wykorzystywana w sposób kwalifikujący się do wsparcia kwotą 2000 zł : Zalana piwnica z wyposażeniem, suteryny( instalacje, piec co, hydrofory, sprzęt gosp.dom.). Gdyby w piwnicy nie było wyposażenia pomoc nie mogłaby przekraczać kwoty 500 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez organy obydwu instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ działał na podstawie przepisów prawa, podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał prawidłowej oceny faktów w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Wobec prawidłowego ustalenia, że dotacja celowa w łącznej kwocie 2400 zł została wykorzystana niezgodnie z zasadami ustalonymi przez Wojewodę [...] , prawidłowe jest także stwierdzenie, że jest to dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i podlega zwrotowi do budżetu państwa w oparciu o art.169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.