V SA/Wa 2030/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant ref. - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Miejskiej Przychodni Wieloprofilowej "[...]" w [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. oddala skargę. Przedmiotem skargi z 10 sierpnia 2012 r. wniesionej przez Miejską Przychodnię Wieloprofilową "[...]" w [...] jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Powiatowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] maja 2012 r. [...] odmawiającą wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc marzec 2012 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Miejska Przychodnia Wieloprofilowa "[...]" w [...] zwróciła się do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnoprawnych z wnioskiem o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiąc marzec 2012 r. Dokument ten złożony został za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz.U. z 2009 r., nr 8, poz. 43 ze zm.) tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie skarżącej wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowany miesiąc. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a i 26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: dochody publiczne; środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: ze sprzedaży papierów wartościowych, z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, z otrzymanych pożyczek i kredytów, z innych operacji finansowych; przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, odsetki od środków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu dotyczących tego, że jego argumentacja znajduje potwierdzenie w wielokrotnie prezentowanym stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, organ odwoławczy zauważył, że Minister Finansów w przywołanym wcześniej stanowisku stwierdził również, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, dotychczasowe stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej okazało się być niezasadnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miejska Przychodnia Wieloprofilowa "[...]" w [...] wniosła o uchylenie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] sierpnia 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 2011 r. Nr 127, poz. 721), w związku z art. 2, art. 32, art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 9 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, iż odmowa wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc marzec 2012 r. została wydana na podstawie art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Zgodnie ze wskazanych artykułem miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowej ze środków publicznych. Zasadnicze znaczenie dla zastosowania powołanego przepisu ma zdaniem organu administracyjnego definicja "środków publicznych". Podkreśliła, że organ nie wskazał w przedmiotowej decyzji, który z elementów szeroko opisanej definicji ma zastosowanie w przedmiotowym przypadku. Podniosła, iż dla ustalenia dopuszczalności przyznania dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych zgodnie z art. 26 a-26c ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych konieczne jest ustalenie przede wszystkim źródła finansowania wynagrodzenia osób niepełnosprawnych. Nie ulega wątpliwości, że należy przypisać artykułowi 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych takie znaczenie, by wyeliminować przekazywanie pracodawcy środków publicznych na wynagrodzenia. Wskazany przepis nie określa, czy dotyczy on prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza na jakiej podstawie nastąpiło przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Oznacza to, że wyłączeniu od dofinansowania na podstawie art. 26b ust. 7 w/w ustawy są przekazane pracodawcy środki finansowe przez NFZ z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenia w ramach prefinansowania lub refinansowania. Wynik tej wykładni jest zgodny z głównym wynikiem wykładni językowej odnoszącym się do dostarczania środków pieniężnych na określony cel. W świetle regulacji ustawowych nie podlegają zatem wyłączeniu zawartemu w art. 26b ust. 7 ustawy wynagrodzenia wypłacane ze środków przekazywanych przedmiotowym jednostkom bez wyszczególniania szczególnych grup kwot z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenia pracowników. Mimo, że środki kontraktowe NFZ są środkami publicznymi, to finansowanie, o którym mowa w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, dotyczy prefinansowania lub refinansowania wyraźnie skierowanego na wynagrodzenie, zaś środki NFZ przekazywane w ramach kontraktów stanowią odpłatność za wykonaną usługę. Podkreśliła, iż zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, jak również z ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej działa jako jednostka samofinansująca się, co oznacza, że pokrywa ona samodzielnie z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty swojej działalności oraz zobowiązania. Art. 54 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowił, iż SP ZOZ może uzyskiwać środki finansowe zgodnie z pkt 1 i 2 z odpłatnych świadczeń zdrowotnych udzielanych na podstawie umowy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej oraz na realizację programów zdrowotnych w rozumieniu przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i programu Zintegrowane Ratownictwo Medyczne, w tym na niezbędne do ich wykonania wydatki inwestycyjne lub zakup specjalistycznych wyrobów medycznych, na podstawie umowy i w zakresie w niej określonym. Zadania, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 wskazanego artykułu o zakładach opieki zdrowotnej mogły być finansowane ze środków publicznych pozostających w dyspozycji ministra właściwego do spraw zdrowia, podmiotu, który utworzył zakład, oraz jednostki samorządu terytorialnego lub innych podmiotów uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów. Uznała, iż jednym ze źródeł finansowania SP ZOZ jest umowa o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta z Narodowym Funduszem Zdrowia. Pozyskiwanie przez skarżącego środków finansowych na podstawie zawartych kontraktów nie może prowadzić do stwierdzenia, że na skutek tych właśnie środków finansowych wszelkie dochody i przychody uzyskiwane przez SP ZOZ stanowią środki publiczne. Automatyczne zakwalifikowanie przez organ, że środki uzyskane przez pracodawcę na podstawie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej z uwagi na okoliczność, że zdaniem organu stanowią środki publiczne powoduje zastosowanie w stosunku do pracodawcy regulacji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Dla ustalenia dopuszczalności przyznania dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych zgodnie z art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.) konieczne jest zatem ustalenie źródła finansowania wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, stosownie do art. 26b ust. 4 ustawy, nie zaś źródła finansowania działalności pracodawcy zatrudniającego te osoby. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. Nr 270, powoływanej dalej: p.p.s.a.) sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje skarżący stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Podkreślić należy, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych co wynika z treści art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych. Natomiast środkami publicznymi są m. in. przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł (art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych). Skarżący jako jednostka sektora finansów publicznych finansuje swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych. W tej sytuacji bez istotnego wpływu dla rozpatrywanej sprawy pozostają argumenty skargi wskazujące na różnorodność źródeł - uzyskiwanych przez skarżącego - środków finansowych oraz na zasadność wyodrębnienia uzyskiwanych środków publicznych przeznaczanych na finansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Oceny Sądu w powyższym zakresie nie zmienia podnoszona przez skarżącą treść art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej ("Dz.U." z 2007 r. nr 14 poz. 89 z późn. zm.) uchylonej ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej ("Dz.U." 2011 r. nr 112, poz. 654 z późn.zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej: k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym doprowadzić do uwzględnienia skargi na podstawienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a) podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a wydana decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 7, 9 i 107 § 3 kpa) Przed wydaniem decyzji II instancji z [...] sierpnia 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej pismem z [...] lipca 2012 r. poinformował skarżącą o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań a także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, czym wyczerpał dyspozycję art. 10 § 1 kpa. Mając na uwadze wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.