V SA/Wa 2034/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant - st. spec. Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; oddala skargę. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor Oddziału) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Kierownik Biura) z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco; W dniu [...] kwietnia 2010r. do Biura Powiatowego wpłynął wniosek "B." Sp. z o.o. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2010. W wyniku rozpoznania wniosku w dniu [...] lutego 2011r. została wydana decyzja nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ww. decyzja została skutecznie doręczona w dniu 10 czerwca 2011r. Przyznane środki finansowe zostały przekazane dnia [...] czerwca 2011r. na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W dniu 23 maja 2011r. do Biura Powiatowego osobiście przybył B. N. oświadczając, iż jest nowym właścicielem udziałów spółki. Został poinformowany o konieczności złożenia zmiany do wniosku o wpis do ewidencji producentów jak również o planowanej kontroli Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (ETO) w siedzibie spółki w dniu 25 maja 2011r. B. N. nie złożył zmiany do wniosku o wpis do ewidencji producentów. W dniu 25 maja 2011r. drogą faksową wysłano ponowną informację o kontroli ETO. W wyniku podjętych przez organ działań (aktualny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 27.01.2012r. oraz wydruk z Monitoringu Sądowego i Gospodarczego) ustalono, że " B." Sp. z o.o. w oparciu o zapisy umowy z dnia [...] kwietnia 2011r. zmieniła nazwę na O. Sp. z o.o., siedzibę jak i dane wspólników spółki. W dniach [...] maja 2011r. w siedzibie spółki B. " Sp. z o.o. - obecnie O. Sp. z o.o. miała się odbyć kontrola Europejskiego Trybunału Obrachunkowego. Do przeprowadzenia kontroli jednak nie doszło. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] Kierownik Biura poinformował spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych "B." Sp. z o.o. na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2011r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Kierownik Biura decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., że zgodnie z postanowieniami art. 287 ust. 2 Traktatu o funkcjonalności Unii Europejskiej, Europejski Trybunał Obrachunkowy kontroluje legalność i prawidłowość dochodów i wydatków oraz upewnienia się, co do należytego zarządzania finansami. Kontrole dochodów przeprowadza zarówno na podstawie założeń dochodowych , jak i płatności przekazywanych Unii. Ponadto zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego na celu zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (DZ.U. L 248 z 16.09.2002, str.1), w szczególności zgodnie z art.140, kontrola przeprowadzana przez ETO ma na celu ustalenie, czy wszystkie dochody zostały uzyskane oraz, czy wszystkie wydatki zostały poniesione zgodnie z prawem i prawidłowo, z uwzględnieniem postanowień Traktatów, budżetu, zasad wykonania oraz wszelkich innych aktów przyjętych na mocy Traktatów. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, iż z akt sprawy wynika, że płatności zostały przyznane decyzją Kierownika Biura z dnia [...] lutego 2011r. w łącznej wysokości 56 864,28 zł (z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej-54 573,32 zł, Uzupełniającej Płatności Obszarowej- 2 290,96 zł). W dniu [...] czerwca 2011r. została przekazana na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów jedynie jednolita płatność obszarowa w wysokości 54 573,32 zł, zaś uzupełniająca płatność obszarowa została zablokowana. Na dzień wydania ww. decyzji w sprawie spółka nie była już stroną prowadzonego postępowania oraz przekazania na jej rachunek bankowy środków finansowych. W związku z tym należało uznać, iż przyznane środki są nienależne. Odnosząc się do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, Kierownik Biura - powołując regulacje prawne w tym zakresie – wskazał na brak przesłanek do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem, skarżąca spółka wniosła odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Zarzucono nierozpoznanie istoty sprawy, co do uchybienia terminu i uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli przez inspektorów ETO oraz błędne ustalenia faktyczne, co do prawidłowości zawiadomienia o kontroli. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Dyrektor Oddziału decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. Organ odwoławczy dodatkowo wyjaśnił, iż przepis art.494 kodeksu spółek handlowych wprowadza rodzaj sukcesji, która jest sukcesją cywilnoprawną (tj. wstąpienie w ogół praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym). Z treści tego przepisu wynika również, że sukcesja przy łączeniu spółek ma także charakter sukcesji administracyjno-prawnej. A zatem osobami, na których ciąży obowiązek poniesienia odpowiedzialności za stwierdzone nieprawidłowości w rozpoznawanej sprawie są nowi właściciele spółki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając naruszenie: - art.127 k.p.a. w związku z art.58 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji na podstawie błędnej interpretacji stanu faktycznego, gdzie organ nie wziął pod uwagę, że brak kontroli powstał w sposób niezawiniony po stronie skarżącej; - art.73 ust.4 Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 poprzez niezastosowanie tego przepisu do sytuacji w niniejszej sprawie, w związku z błędem ARiMR i błędnym poinformowaniu o planowanej kontroli. Skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty w uzasadnieniu skargi i podkreśliła, że organ nie zachował wszelkiej staranności i jednocześnie błędnie wskazuje na niedbalstwo po stronie skarżącej, działając tym samym na szkodę skarżącej spółki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Dyrektora Oddziału ARiMR w W. oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w P. w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 26 stycznia2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr170, poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej ustawą o płatnościach i art. 80ust 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności i modulacji oraz zintegrowanego systemu’ zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009 n, str, 65), zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się takich uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podstawą faktyczną do ustalenia nienależnie pobranej płatności za rok 2010 była odmowa poddania się kontroli Trybunału Obrachunkowego. Zgodnie z art. 142 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 1605/2002 Komisja, pozostałe instytucje, organy zarządzające dochodami i wydatkami w imieniu Wspólnot oraz końcowi beneficjenci wypłat z budżetu są obowiązani zapewnić Trybunałowi Obrachunkowemu wszelkie udogodnienia oraz udzielić mu wszelkich informacji, jakie Trybunał uzna za niezbędne do wykonania swoich zadań. Obowiązane są udostępnić do dyspozycji Trybunału Obrachunkowego wszystkie dokumenty dotyczące zawierania i wykonywania umów finansowanych z budżetu wspólnotowego oraz wszystkie rozliczenia środków pieniężnych i materiałów, wszystkie rejestry księgowe i dokumenty pomocnicze oraz związane z nimi dokumenty administracyjne, wszystkie dokumenty dotyczące dochodów i wydatków, wszystkie spisy inwentarza, wszystkie schematy organizacyjne komórek organizacyjnych, które Trybunał Obrachunkowy uzna za niezbędne do kontroli sprawozdań budżetowych i finansowych dotyczących wyniku na podstawie ewidencji oraz kontroli na miejscu, jak również wszystkie dokumenty i dane stworzone lub przechowywane na nośnikach magnetycznych. Pozostałe służby, organy audytu wewnętrznego danej administracji krajowej są obowiązane zapewnić Trybunałowi Obrachunkowemu wszelkie udogodnienia, jakie Trybunał uzna za niezbędne do wykonania swoich zadań. Pierwszy akapit ma również zastosowanie do osób fizycznych lub prawnych otrzymujących środki z budżetu wspólnotowego. Strona skarżąca nie kwestionuje faktu, że była powiadomiona o kontroli. Kwestionuje jednak skuteczność tego powiadomienia oraz twierdzi, że z uwagi na problemy z rejestracją zmian statutu Spółki w KRS nie mogła załatwić wszelkich formalności związanych z przejęciem nabytego przedsiębiorstwa. W ocenie Sądu jest to stanowisko błędne. Błędna rejestracja przez Sąd zmiany nazwy Spółki nie może być usprawiedliwieniem dla zaniechania załatwienia wszelkich formalności związanych ze zmianami właścicielskimi po stronie udziałowców B. Sp. z o.o. oraz będących tego następstwem zmiany osób reprezentujących Spółkę. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności ( tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 86 ) producent jest obowiązany do zgłoszenia kierownikowi biura powiatowego Agencji każdej zmiany danych zawartych we wniosku, o którym mowa w art. 11 ust. 1, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany. Jak wynika z akt sprawy nowi udziałowcy – W. N. i B. N. nabyli udziały w Spółce w dniu [...] kwietnia 2011 r. [...] kwietnia 2011 r. dokonano wpisu zmian do KRS, jednak Sąd mylnie wpisał nową nazwę . Spółki ( O. zamiast O. ). Pomyłka ta jednak nie stałą na przeszkodzie w działaniu nowego zarządu w imieniu Spółki , gdyż wpis do KRS ma jedynie charakter deklaratywny. Do zmian własnościowych oraz w zarządzie doszło z chwilą zawarcia umowy i podjęcia przez nowych wspólników uchwały w przedmiocie powołania zarządu. Należy zauważyć, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wniosek o wpis do ewidencji producentów oraz zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym niw wymaga , aby producent przy składaniu wniosku o wpis ( lub jego zmianę ) legitymował się prawomocnym odpisem KRS, nie stawia żadnych tak sformułowanych wymogów. Nic nie stało na przeszkodzie, aby w terminie 14 dni od 6 kwietnia 2011 r. nowy zarząd Spółki, nie czekając na zarejestrowanie zmian przez KRS , złożył zmianę do wniosku w ewidencji producentów. Przy czym dywagacje w skardze na temat sukcesji , następstwa prawnego itp. Mie mają w sprawie żądnego znaczenia, gdyż przedmiotem akt notarialnego z [...] kwietnia 2011 r. nie było przekształcenie B. Spółki z o.o., ale sprzedaż udziałów. Podmiot pozostał ten sam ( ze zmienioną nazwą, udziałowcami i zarządem ). W ocenie Sądu nowi członkowie zarządu skarżącej nie wyjaśnili w sposób jasny jakie to przeszkody, niezawinione i niezależne od nich , nie pozwalały na poddanie się kontroli w dniu 25 maja 2011 r. W szczególności nie można zgodzić się, że do uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli doszło z powodu błędnej informacji udzielonej przez ARiMR. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych notatki urzędowej z 25.05.2011 r. ( k 38 ) wynika, że W. N. był poinformowany o kontroli i jej terminie. Nadto na numer faksu z ewidencji została wysłana informacja o kontroli. Skarżąca zarzuca w skardze niedostateczne powiadomienie przez Agencję o prawach i obowiązkach, a także nieprawidłowe poinformowanie o kontroli. Nie można się z tymi zarzutami zgodzić. Zgodnie z art. 3 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. 2. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. 3. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jak z powyższego wynika art. 9 k.p.a. doznaje w postępowaniu w przedmiocie płatności istotnego ograniczenia. To rolnik ma obowiązek podjąć inicjatywę uzyskania informacji od Agencji. Jak wynika ze wspomnianej wyżej notatki służbowej z 25.05.2011r. W. N. był poinformowany o obowiązku złożenia zmian do ewidencji . Nawiasem mówiąc z akt sprawy V SA/Wa 2487/12 dot. płatności za rok 2011 wynika, że zmiany zostały zgłoszone dopiero w roku 2012 , a więc dawno po prawidłowym zarejestrowaniu zmian w statucie Spółki. Jak trafnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, także w sprawach związanych z płatnościami dla rolnictwa, o konieczności wykazywania chociaż podstawowej wiedzy o przepisach prawnych regulujących sferę życia, którą obywatel trudni się zawodowo. Osoba przystępująca do prowadzenia działalności gospodarczej powinna wykazać się chociaż podstawową dbałością o swoje interesy, a tego nabywcom udziałów w spółce B. wyraźnie zabrakło. Należy także zgodzić się ze stanowiskiem organu, że do powiadomienia o terminie kontroli nie jest wymagana żadna szczególna forma. Strona zresztą nie kwestionuje faktu, że o kontroli była informowana. W tym miejscu należy też przypomnieć, że o obowiązku poddawania się kontrolom Spółka B. wiedziała, co zadeklarowała na stronie 4 wniosku o płatność. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Ten akt prawny w roku 2010 nie obowiązywał. Został zastąpiony przez rozporządzenie nr 1122/2009 . Odpowiednikiem art. 73 ust. 4 jest w nim art. 80 ust. 3 zgodnie z którym obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności. Przepis ten jest całkowicie nieadekwatny do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Płatność na rzecz B. nie została dokonana na skutek pomyłki, ale na skutek złożenia wniosku o płatność przez B. oraz decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Z tych względów, w oparciu o art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę