V SA/Wa 2042/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji: 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P.sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi P. sp. z o.o. w L. (dalej: strona, spółka lub skarżąca) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy lub organ II instancji) z (...) 2018 r. nr (...)utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR lub organ I instancji) z (...) 2017 r., nr (...) stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu W. w M. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) z (...)2016 r. przyznająca stronie pomoc finansową. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z (...)2016 r. strona zwróciła się z prośbą o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 70% spowodowane wystąpieniem w 2016 r. suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z (...)2016 r. Kierownik Biura ARiMR przyznał pomoc finansową w wysokości (...)zł. Zawiadomieniem z (...)2017 r. Dyrektor Oddziału ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z (...)2016 r. i decyzją z (...) 2017 r. stwierdził nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z (...)2016 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem § 13j rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm., dalej: rozporządzenie wykonawcze). W sprawie organ I instancji wskazał, że Kierownik Biura ARiMR w sposób nieprawidłowy wyliczył kwotę pomocy w skutek błędnego przyjęcia kwoty przyznanego odszkodowania. W wyniku rozpoznania odwołania Prezes ARiMR postanowieniem z (...)2017 r. stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2017 r., V SA/Wa 888/17 uchylił ww. postanowienie. W międzyczasie Kierownik Biura ARiMR decyzją z (...)2018 r. przyznał pomoc finansową stronie, na jej wniosek z (...)2016 r., w wysokości (...)zł. Pismem z (...)2018 r. strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z (...)2018 r., jako wydanej w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Postanowieniem z (...)2018 r. Dyrektor Oddziału ARiMR zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z (...)2018 r. z (...)2018 r. Pismem z (...) 2018 r. strona złożyła zażalenie na ww. postanowienie i postanowieniem z (...)2018 r. Prezes ARiMR uchylił postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania. W międzyczasie, po ustaleniu prawidłowej daty doręczenia decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z (...) 2017 r. Prezes ARiMR decyzją z (...) 2018 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, w tym m.in. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: kpa) oraz § 2 ust. 1 pkt 6, § 13j ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 2, ust. 7, ust. 10 i ust. 11 rozporządzenia wykonawczego i stwierdził, że wysokość przyznanej stronie pomocy została ustalona niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności § 13j ust. 10 i ust. 11 rozporządzenia wykonawczego. W skardze na ww. decyzję strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania tj.: a) art. 15 kpa oraz art. 107 § 1 pkt 6 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażające się całkowitym brakiem ponownego rozpoznania całej sprawy przez organ II instancji, w szczególności przez nierozpoznanie wniosku skarżącej o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Biura ARiMR z (...)2016 r. jedynie w części dotyczącej przyznania stronie pomocy w wysokości (...)zł z tytułu wystąpienia w gospodarstwie rolnym strony w 2016 roku szkody w uprawach spowodowanej niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi oraz argumentów strony uzasadniających ten wniosek, a także na całkowitym pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkowania się organu II instancji do tej kwestii, b) art. 138 § 1 pkt. 2 kpa poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji w zakresie dotyczącym przyznania stronie pomocy w wysokości (...)zł i utrzymania decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie. 2) przepisów prawa materialnego tj. § 5 ust. 11, § 13j ust. 10 i ust. 11 rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 25 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE.L nr 193 s. 1 z dnia 1 lipca 2014 r.) poprzez ich niewłaściwą wykładnię przez odniesienie pojęcia "łącznej pomocy" do sumy odszkodowań należnych z tytułu szkód, które wystąpiły w poszczególnych uprawach zamiast odniesienia tego pojęcia do wszystkich źródeł pomocy uzyskanej dla każdej uprawy oddzielnie. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wyjaśnił, że Kierownik Biura ARiMR rozstrzygając sprawę powinien był wziąć pod uwagę zadeklarowane we wniosku wartości to jest: kwotę odszkodowania z tytułu niekorzystnych zjawisk atmosferycznych jakie miały miejsce w 2016 r. i dotknęły uprawy w gospodarstwie lub działach specjalnych produkcji rolnej w wysokości (...)zł i kwotę obniżenia dochodu w wyniku szkód w wysokości (...)zł. Tymczasem w decyzji przyznano pomoc finansową w oparciu o błędne dane dotyczące kwoty odszkodowania w wysokości (...)zł oraz nieprawidłowej wartość obniżenia kwoty dochodu tj. (...)zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej: ppsa), sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wymyka się z pod jakiejkolwiek kontroli sądu. W tym miejscu zaznaczyć należy, że kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W podstawie prawnej decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z (...) 2017 r. wskazano m.in. art. 156 § 1 pkt 2 kpa zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zatem organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, sąd poddał analizie zasadność weryfikacji decyzji ostatecznej w drodze postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte na wniosek lub jak w niniejszej sprawie z urzędu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Powołany art. 156 § 1 kpa stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR, organy orzekające założyły, że w sprawie przyznania skarżącej pomocy finansowej z powodu gradobicia doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. § 13j ust. 10 i 11 rozporządzenia wykonawczego, gdyż Kierownik Biura ARiMR przyznając wnioskodawcy pomoc ustalił jej wysokość niezgodnie z ww. przepisami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, że rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237 ). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z (...)1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Badając sprawę w powyższym kontekście, sąd stwierdza, że decyzja organu odwoławczego jest zupełnie niekontrolowalna, gdyż organ odwoławczy oprócz przytoczenia przepisów mających zastosowanie w sprawie wskazał, iż Kierownik Biura ARiMR ustalił pomoc niezgodnie z § 13j ust. 10 i 11 rozporządzenia wykonawczego. Organ ten jednakże nie zwrócił żadnej uwagi, że decyzja Kierownika Biura ARiMR nie zawiera żadnych wyliczeń i jedynie wskazuje na konkretną kwotę pomocy i podaje, że uwzględnia ona w całości żądanie strony, a więc organ odstąpił od jej uzasadnienia. Sąd dopiero z odpowiedzi na skargę dowiedział się, że Kierownik Biura ARiMR przyjął nieprawidłowe kwoty niewynikające z załączonych dokumentów. W tym miejscu sąd wskazuje, że odpowiedź na skargę jest jedynie pismem procesowym i nie zastępuje decyzji administracyjnej i co więcej w żaden sposób nie może konwalidować braków decyzji administracyjnej. Stosownie do § 13j ust. 1 rozporządzenia wykonawczego producentom rolnym, którym został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 70% lub szkody powstały na powierzchni co najmniej 50% i mniej niż 70% upraw w szklarniach i tunelach foliowych, spowodowane wystąpieniem w 2016 r. suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Zgodnie z § 13j ust. 2 rozporządzenia wykonawczego pomoc finansowa, o którą ubiega się producent rolny, jest udzielana do wysokości równowartości w złotych 15 000 euro ustalanej zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. W myśl § 13j ust. 3 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego pomoc ta jest udzielona na warunkach określonych w art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 702/2014 z dnia 25.06.2014 r. uznające niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 193, z 1.07.2014, str. 1) - w przypadku gdy szkody, w uprawach oszacowane przez komisję, wynoszą łącznie powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej. Z kolei § 13j ust. 7 rozporządzenia wykonawczego wysokość pomocy, ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku powierzchni upraw, na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, grad, huragan, deszcz nawalny lub ujemne skutki przezimowania, oraz stawki tej pomocy. Zgodnie z § 13j ust. 10 rozporządzenia wykonawczego łączna wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, nie może przekroczyć łącznej wysokości pomocy, o której mowa w § 5 ust. 11, tj. łączna wysokość pomocy, nie może przekroczyć: 1) 80% kwoty obniżenia dochodu obliczonego zgodnie z art. 25 ust. 6 rozporządzenia nr 702/2014 albo 80% kwoty szkód w środkach trwałych służących do prowadzenia działalności rolniczej, o których mowa w art. 25 ust. 7 rozporządzenia nr 702/2014; 2) 90% kwoty obniżenia dochodu obliczonego zgodnie z art. 25 ust. 6 rozporządzenia nr 702/2014 albo 90% kwoty szkód w środkach trwałych służących do prowadzenia działalności rolniczej, o których mowa w art. 25 ust. 7 rozporządzenia nr 702/2014 - dla działów specjalnych produkcji rolnej lub gospodarstw rolnych położonych na obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami określonymi w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zgodnie z § 13j ust. 11 rozporządzenia wykonawczego w przypadku, gdy łączna wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, oraz pomocy otrzymanej na podstawie odrębnych przepisów, wraz z odszkodowaniem z zakładu ubezpieczeń przekraczałaby kwotę, o której mowa w § 5 ust. 11, pomocy udziela się w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą obliczoną zgodnie z § 5 ust. 11 a wysokością pomocy otrzymanej na podstawie odrębnych przepisów i otrzymanych odszkodowań. Mając na uwadze wskazane przepisy oraz decyzję Kierownika Biura ARiMR, której nieważność stwierdzono, a także uzasadnienia decyzji, którymi stwierdzano nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR, to należy wskazać, że z decyzji organów nadzoru zupełnie nie wynikają przesłanki rażącego naruszenia prawa. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, jest sporządzone w taki sposób, który nie wykazuje, że w sprawie mogła zaistnieć jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności. W tym miejscu sąd przypomina, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, na którą powołują się organy, musi wskazywać wprost, że dany organ naruszył przepisy już na tzw. "pierwszy rzut oka". Prezes ARiMR natomiast w ogóle nie wskazał na czym to naruszenie przepisów materialnych (§ 13j ust. 10 i 11 rozporządzenia wykonawczego) miało polegać w decyzji Kierownika Biura ARiMR, która nie posiada uzasadnienia. Zdaniem sądu decyzja Prezesa ARiMR w sposób jaskrawy narusza przepisy wskazujące jakie elementy decyzja winna posiadać, a w szczególności art. 107 § 3 kpa odnoszący się do uzasadnienia faktycznego decyzji. Naruszenie tego przepisu w sprawie jest tego rodzaju, że może mieć ono istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie, gdyż obecnie decyzja jest niekontrolowalna. Decyzja ta nie zawiera żadnych wyliczeń, a także co bardziej zasadne nie wskazuje na żadne przyjęte dane, które nieprawidłowo, zdaniem Prezesa ARiMR przyjął Kierownik Biura ARiMR. W ocenie sądu, aby możliwe było poznanie toku rozumowania organów nadzoru, to podmioty te, a w szczególności Prezes ARiMR musi oprócz powołania w uzasadnieniu przepisów prawa, także wykazać w uzasadnieniu decyzji, jakie błędy popełnił Kierownik Biura ARiMR i co więcej błędy te muszą mieć charakter błędów rażących, aby było możliwe stwierdzenie nieważności w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W sprawie Prezes ARiMR ze swoich obowiązków się nie wywiązał. Na zakończenie sąd przypomina, że przepis art. 156 § 1 kpa odnosi się w szczególności do naruszeń przepisów materialnych. W wyjątkowych tylko sytuacjach jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie w takich, w których organ nie ustalił w ogóle stanu faktycznego, albo też w sytuacjach, gdy ten stan faktyczny znacząco odbiega od rzeczywistego stanu faktycznego. Podkreślenia wymaga, że wady decyzji dotyczące błędów w ustaleniach stanu faktycznego (np. błędy rachunkowe) nie mogą być oceniane poprzez pryzmat rażącego naruszenie prawa. Jak wyżej wyjaśniono cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie sądu, na dzień dzisiejszy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy pomocy, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, na co zwraca uwagę także skarżący w skardze, w ogóle nie wskazuje na błędy Kierownika Biura ARiMR, które można by było oceniać, jako rażące naruszenie prawa. Organ rozpoznając sprawę ponownie zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższej oceny prawnej i wydając kolejną decyzję sporządzi ją zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Co więcej zobowiązany będzie także do ustosunkowania się do zarzutów odwołania, czego w zaskarżonej decyzji nie uczynił i co zasadnie podniósł skarżący w skardze. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że na obecnym etapie nie można było dokonać oceny sprawy pod kątem naruszenia przez organ przepisów materialnych, gdyż obecnie zaskarżona decyzja wymyka się z pod kontroli. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że w sprawie organ naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed sądem przez radcę prawnego. Na łączną kwotę 697 zł przysługujących do zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania sąd zaliczył 200 zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi, 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (jak w punkcie drugim sentencji wyroku).