V SA/Wa 2043/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Protokolant - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi O. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony oraz umorzenia postępowania I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji. II. Zasądza od Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców na rzecz O. K. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 8 maja 2007 r. O. K. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z uwagi na nieformalny związek z obywatelem polskim oraz posiadaniem dwójki wspólnych dzieci. W dniu [...] maja 2007 r. Wojewoda [...] wezwał Stronę, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, do dostarczenia m.in. tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Wezwanie powyższe zostało odebrane w dniu 29 maja 2007 r. Wnioskodawczyni w dniu 4 czerwca 2007 r. dostarczyła umowę użyczenia mieszkania zawartą z M. S., konkubentem. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. orzekł o odmowie udzielenie cudzoziemce przedmiotowego zezwolenia, ponieważ nie udokumentowała tego, że posiada ubezpieczenie zdrowotne oraz stabilne i regularne źródło dochodu. Cudzoziemka złożyła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając, m.in. że Organ I instancji przy analogicznym stanie faktycznym wcześniej udzielał przedmiotowego zezwolenia. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007r. orzekającej o odmowie udzielenia Cudzoziemce zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i umorzył postępowanie przed Organem I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że Cudzoziemka do przedmiotowego wniosku nie dołączyła prawidłowego tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, tak więc nie uzupełniła braku formalnego wniosku, a zatem organ I instancji powinien pozostawić przedmiotowy wniosek bez rozpoznania zamiast rozpatrywać go co do istoty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zażądano "udzielenia zezwolenia na pobyt w Polsce (zamieszkania na czas oznaczony)". Wskazano, że dzieci – mające obywatelstwo polskie – mają prawo do tego by wychowywała je matka pochodząca z U. W odpowiedzi na skargę (noszącej datę 21 lipca 2008 r.) zażądano alternatywnie: a) odrzucenia skargi (albowiem nie została podpisana) lub b) uchylenia zaskarżonej decyzji. W motywach wskazano, poza brakiem podpisu, że u podstaw decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. legły błędne przesłanki a mianowicie – w świetle wówczas obowiazujących przepisów – strona nie była zobowiązana do złożenia tytułu prawnego do zajmowania lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że wezwanie z dnia 17 maja 2007 r. było całkowicie błędne. Zdaniem Autora odpowiedzi na skargę Organ mógł w ramach postępowania dowodowego powyższą kwestię badać, jednakże niedopuszczalna było wzywanie strony do przedłożenia przedmiotowego tytułu pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Organ II-giej instancji błędnie przyjął, że w sprawie doszło do rozpatrzenia wniosku obarczonego brakiem formalnym i w konsekwencji zamiast rozpoznać sprawę co do istoty, wydał rozstrzygnięcie wyżej opisane (z tej racji musiało być uznane za ewidentnie błędne). Powyższe uzasadnia żądanie opisane w pkt b) – oczywiście po podpisaniu skargi przez Cudzoziemkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia Skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje – stosownie do art.10 k.p.a. – w zakresie prawa do obrony uprawnienie tejże do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w zakresie konsekwencji vide treść art. 81 k.p.a.). Gwarantowana w art. 10 §1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu we wskazanych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. – vide wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., ISA/Lu 652/97, niepublikowany. Pogląd ten jest akceptowany w najnowszej literaturze, albowiem nadal przyjmuje się, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, niezależnie od tego czy miało wpływ na treść decyzji (vide G.Kaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 131). W niniejszej sprawie – przed wydaniem decyzji w obu instancjach – treść art. 10 §1 k.p.a. w ogóle nie miała zastosowania. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.) - vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 85, teza 5. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art.10 k.p.a, wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś art. 81 k.p.a, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji. Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu. V. Za uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia przemawia także treść odpowiedzi na skargę. Jej istotę wyżej wskazano, a zatem nie ma potrzeby ponownego przypominania jej treści. VI. Możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia wydanego przez Organy obu instancji jest również o tyle utrudniona, że Sądowi nie przekazano wszystkich akt, o których mowa na k.72 akt administracyjnych (zał. przy piśmie z dnia 5 lutego 2008 r.) VII. Sanując powyższe braki należy szczególnie rozważyć kwestię podniesioną w ostatnim akapicie odwołania, a mianowicie to, że Skarżąca – będąca w identycznej sytuacji – otrzymała w latach 2004 i 2006 pozytywne decyzje. VIII. W tym kontekście warto zwrócić uwagę na potrzebę właściwej realizacji dyrektywy z art. 9 k.p.a. Również zdaniem Sądu za niedopuszczalną należy uznać sytuację, kiedy rozdziela się matkę od dzieci. IX. Uznając, że ocena pozostałych argumentów podniesionych w skardze jest przedwczesna należało stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1b, art. 200 p.p.s.a, orzec jak w sentencji.