V SA/Wa 2044/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Protokolant - st. sekr. sąd. Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009; uchyla zaskarżoną decyzję. Skarżący M.P. w dniu [...] maja 2009r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. We wniosku zadeklarował grunty rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych 74,03 ha, w tym do płatności uzupełniającej do grupy upraw podstawowych 58,83 ha. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. (dalej: Kierownik Biura) przyznał wnioskodawcy płatności w pomniejszonej wysokości . Organ II instancji, na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] października 2010r. nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazano, że powodem uchylenia rozstrzygnięcia jest nieprawidłowe ustalenie przez organ I instancji powierzchni uprawnionej do przyznania płatności w oparciu o system informacji geograficznej. W toku ponownego postępowania wyjaśniającego, w związku z podtrzymaniem przez rolnika deklaracji we wniosku, przeprowadzono w dniu [...] grudnia 2010r. częściową kontrolą, którą przerwano z powodu warunków atmosferycznych. Następnie w dniu [...] lutego 2011r. dokonano kontroli całościowej w gospodarstwie beneficjenta. Z kontroli sporządzono raport wskazując w nim stwierdzone powierzchnie zadeklarowanych działek rolnych. Mając powyższe na względzie, Kierownik Biura w dniu [...] lutego 2011r. na mocy decyzji nr [...] przyznał wnioskodawcy jednolitą płatność obszarową i uzupełniającą płatność obszarową w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że ustalenia nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARIMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta, oraz w oparciu o przeprowadzoną kontrolę na miejscu w dniu [...] lutego 2011r.: - działka rolna [...] - powierzchnia deklarowana 1,81ha, powierzchnia stwierdzona 1,76ha - działka rolna [...] - powierzchnia deklarowana 22,86ha, powierzchnia stwierdzona 22,46ha - działka rolna [...] - powierzchnia deklarowana 7,16ha, powierzchnia stwierdzona 6,03ha - działka rolna [...] - powierzchnia deklarowana 8,54ha, powierzchnia stwierdzona 7,48ha - działka rolna [...] - powierzchnia deklarowana 6,00ha, powierzchnia stwierdzona 5,15ha - działka rolna [...] - powierzchnia deklarowana 3,17ha, powierzchnia stwierdzona 0ha - działka rolna [...] - powierzchnia deklarowana 1,15ha, powierzchnia stwierdzona 0ha Organ wskazał, że wyliczona procentowo różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli wyniosła 11,79 %. Zgodnie z art.51 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Odnośnie uzupełniającej płatności obszarowej organ wskazał: - działka rolna [...] – powierzchnia deklarowana 7,16ha, powierzchnia stwierdzona 6,03ha - działka rolna [...] – powierzchnia deklarowana 8,54ha, powierzchnia stwierdzona 7,48ha - działka rolna [...] – powierzchnia deklarowana 12,00ha, powierzchnia stwierdzona 11,60ha. Wyliczona procentowo różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli wyniosła 4,61 %. W związku z § 17 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz zgodnie z art.51 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Nie zgadzając się z tak podjętym rozstrzygnięciem M. P. odwołał się do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor Oddziału). Odwołujący się podniósł, iż w dniu [...] grudnia 2010r. przeprowadzono w jego obecności kontrolę na trzech działkach ([...] – 1,81ha, 1,76ha, [...] – 22,86ha, 22,46ha, [...] – 2,08ha, 1,95ha). Następnie w dniu [...] lutego 2010r. przeprowadzono ponownie kontrolę, bez poinformowania o tym wnioskodawcy, w wyniku której zakwestionowano powierzchnię już wcześniej zmierzonych działek. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor Oddziału powołał się na przepisy określające warunki przyznania płatności oraz przepisy regulujące zasady i tryb przeprowadzania kontroli w gospodarstwie beneficjenta. Wskazał, że istotą kontroli administracyjnej jest weryfikacja danych zawartych we wniosku. Dane dotyczące działek rolnych zgłaszanych we wniosku winny odzwierciedlać stan faktyczny, a taki – zdaniem Dyrektora Oddziału - stwierdza się właśnie podczas kontroli na miejscu. Organ odwoławczy podniósł, że w wyniku oględzin działek stwierdzono, że deklaracja działek [...] z wniosku jest prawidłowa. Natomiast odnośnie działek [...] potwierdzono, że deklaracja z wniosku odbiega od stanu rzeczywistego, przyjmując przy tym pomiar dokonany w trakcie oględzin. Ponadto organ wskazał, że kontrola działek [...] wykazała, że znajdują się na nich nieużytki, na których nie prowadzono działalności rolniczej, na co ortofotomapa nie wskazywała. W związku z tym obie działki wykluczono z płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł m.in., że w decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] lipca 2011r. dotyczącej przyznania płatności bezpośrednich na 2010 rok powierzchnia działek rolnych [...] stwierdzona w wyniku kontroli pokrywała się z powierzchnią zadeklarowaną we wniosku przez beneficjenta. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że nie może ustosunkować się do zarzutów skargi dotyczących rozbieżności pomiędzy powierzchniami działek w postępowaniu o przyznanie płatności na 2009 rok i 2010 rok, z uwagi na to, że w dacie udzielania odpowiedzi na skargę postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 rok z wniosku skarżącego nie zostało zakończone decyzją ostateczną i jest na etapie postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzje organów obu instancji o przyznaniu jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej w pomniejszonej wysokości zostały oparte na raporcie z kontroli z dnia [...] lutego 2011r. Nie ulega również wątpliwości, że zadaniem organów wydających decyzję administracyjną w przedmiocie płatności jest ocena, czy producent rolny składający wniosek i ubiegający się o dopłaty spełnił wszystkie warunki do ich otrzymania. W tym celu ustala stan faktyczny sprawy przeprowadzając kontrole administracyjne na miejscu, w gospodarstwie beneficjenta. Szczegółowe zasady kontroli administracyjnej określone zostały w art.23 i 24 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 a następnie (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz.U. L 141 z 30.04.2004r. str.18). Kontrole te przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrole te przeprowadza się za pomocą narzędzi informatycznych, a dotyczą one m. in. zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi przez rolnika w pojedynczym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. Kontrolę administracyjną przeprowadza się za pomocą Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli. Państwa członkowskie obowiązane są prowadzić taki system, którego częścią składową, oprócz skomputeryzowanej bazy danych, systemu identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności jest m.in. system identyfikacji działek rolnych (ang. LPIS), który ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych (art. 15 rozporządzenia 73/2009) Zgodnie z art. 17 korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS - zdefiniowany w art. 2 pkt 25 rozporządzenia nr 796/2004), w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności w skali 1:10000. Baza LPIS, której obowiązek tworzenia wynika z uregulowań prawa wspólnotowego jak i z ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U z 2004r. Nr 10 poz. 76 ze zm.) stanowi system pozwalający na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Dla jednoznacznej identyfikacji działka rolna deklarowana przez rolnika w LPIS/GIS jest ściśle powiązana z bazą referencyjną, w skład której wchodzą dane opisowe ewidencji gruntów i budynków oraz dane graficzne GIS (ortofotomapy ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych). Identyfikacja działki rolnej opiera się na: kodach terytorialnych TERYT - jednoznacznych i unikalnych w skali całego kraju, numerze działki ewidencyjnej z ewidencji gruntów i budynków, na której jest położona, oznaczeniu działki rolnej we wniosku pomocowym. LPIS funkcjonuje w wersji wektorowej (cyfrowej) jako zintegrowana baza danych, w której została opracowana cyfrowa ortofotomapa dla powierzchni całego kraju oraz wektorowa (numeryczna) mapa granic działek ewidencyjnych, bazy graficzne zostały zintegrowane z bazą opisową działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków. Zatem system LPIS/GIS stanowi w ARiMR jedną centralną bazę danych zasilaną z kilku źródeł danych, przez co granice i powierzchnie działek ewidencyjnych (referencyjnych) stanowią uniwersalną bazę do wyliczenia powierzchni odniesienia w LPIS dla różnych schematów pomocowych. Istotą kontroli administracyjnej jest weryfikacja danych zawartych we wniosku pomocowym dla zweryfikowania między innymi zadeklarowanej w nim powierzchni, z danymi zawartymi w referencyjnym systemie LPIS, na podstawie którego - jako spełniającego wymogi unijne i krajowe - należy kwalifikować powierzchnie dla płatności JPO i UPO. Z raportu z kontroli w gospodarstwie beneficjenta z dnia [...] lutego 2011r. stanowiącego materiał dowodowy w sprawie, wynika, iż wnioskodawca zadeklarował do działki rolnej [...] powierzchnię 1,81 ha. Różnica pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią a powierzchnią uprawnioną do płatności pomierzoną na ortofotomapie wynosi 0,05ha. Natomiast w wyniku prac terenowych kontrolujący stwierdzili powierzchnię działki [...] - 1,81 ha. W kolumnie 15 raportu kontrolujący wskazali, że deklaracja rolnika co do powierzchni działki [...] była prawidłowa. Podobnie odnośnie działki [...], co do której beneficjent zadeklarował powierzchnię 22,86ha. Różnica pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią a powierzchnią uprawnioną do płatności pomierzoną na ortofotomapie wynosi 0,4ha. Natomiast w wyniku prac terenowych kontrolujący stwierdzili powierzchnię działki [...] - 22,86 ha. W kolumnie 15 raportu kontrolujący wskazali, że deklaracja rolnika co do powierzchni działki [...] była prawidłowa. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ wskazał, powołując się na powyższy raport z kontroli, iż również co do działek [...] stwierdzono powierzchnię mniejszą niż zadeklarowana we wniosku. Taką pomniejszoną powierzchnię działki [...] – 1,75 ha i działki [...] – 22,46ha zakwalifikowano do przyznania płatności. Odmiennie, z załączonej do skargi decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2011r. w przedmiocie płatności na 2010 rok, opartej na raporcie z tej samej kontroli, wynika, że Kierownik Biura uznał zadeklarowane przez wnioskodawcę powierzchnie tych samych działek [...] za prawidłowe, przyjmując do płatności na 2010 rok powierzchnie odpowiednio 1,81 ha i 22,86 ha. Wobec wykazanych rozbieżności należy uznać, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i nie obrazuje, jakimi względami kierował się organ przy podjęciu rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie pozbawione jest przejrzystości i godzi w zasadę przekonywania i zaufania obywateli do organów administracji. W myśl z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej k.p.a.) w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez organ w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. Dokonując dalszej analizy sprawy należy wyjaśnić, iż z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i to on określa kierunek jego prowadzenia, a także określa jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy (J. Łętowski, Prawo administracyjne..., s. 230-231). Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu wyjaśniającym organ winien także przeprowadzić dowody wskazane przez stronę, która może wystąpić z takim żądaniem na każdym etapie danego postępowania. Organ winien wziąć pod uwagę argumenty skarżącego i jeśli są weryfikowalne to podjąć wszelkie czynności do jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, w szczególności co do powierzchni wszystkich deklarowanych do płatności działek. Dokonując ustaleń powinno zostać również wyjaśniona kwestia przyjętej w raporcie szerokości strefy buforowej. Zgodnie z treścią art. 34 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316/65 z dnia 02.12.2009 r.), tolerancja pomiaru jest określana przy uwzględnieniu 1,5 metrowej strefy buforowej, tymczasem jak wynika z protokołu kontroli szerokość strefy buforowej została przyjęta jako 1,25 m. Reasumując ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji winno natomiast dać jasny obraz motywów rozstrzygnięcia, których w zaskarżonej decyzji zabrakło. Zaskarżona decyzja wydana została z pominięciem twierdzeń wnioskodawcy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.