V SA/Wa 2045/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adw. D. F., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Żądanie R. K. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności niezwiązanej do skrobi za 2011 r. było jednym z wniosków zawartych w piśmie z dnia 8 stycznia 2013 r. nazwanego "Zażalenie", które pierwotnie, w dniu 21 stycznia 2013 r. zostało przekazane do Centrali ARR przez Dyrektora OT ARR w [...]. W oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz.243), żądanie to doprowadziło do wszczęcia sporu kompetencyjnego pomiędzy organami ARiMR a organami Agencji Rynku Rolnego (ARR). Ostatecznie Prezes ARR, zgodnie z art. 22 §1 pkt 8 k.p.a. (pismo ARR z dnia 16 kwietnia 2013 r.), wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (MRiRW) z wnioskiem o rozpatrzenie sporu o właściwość. W dniu 15 maja 2013 r. do ARR wpłynęła odpowiedź MRiRW zawierająca konkluzję, iż "skoro w obecnym stanie prawnym brak jest przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do wszczęcia, prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej w takiej sytuacji organ, do którego skierowano wniosek o wszczęcie takiego postępowania powinien, na podstawie art. 61a k.p.a., odmówić wszczęcia postępowania w sprawie". Prezes ARR, po otrzymaniu stanowiska MRiRW w sprawie właściwości do rozpatrzenia ww. żądania skarżącego, przekazał akta sprawy do Dyrektora OT ARR w [...]. Dyrektor OT ARR w [...] w oparciu o art. 61 a §1 k.p.a. postanowieniom z dnia 3 czerwca 2013 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności niezwiązanej do skrobi za 2011 r., uzasadniając je obecnym stanem prawnym, w którym nie funkcjonuje już wsparcie w postaci płatności uzupełniającej w zakresie produkcji ziemniaka skrobiowego oraz brak jest przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej. W dniu 21 czerwca 2013 r. R. K. złożył zażalenie do OT ARR w [...] na ww. postanowienie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności niezwiązanej do skrobi za 2011 r. Wskutek powyższego, sprawa została rozpatrzona przez organ odwoławczy, Prezesa Agencji Rynku Rolnego, który po analizie zgromadzonych dokumentów nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego postanowienia i postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. utrzymał w mocy wydane przez Dyrektora OT ARR w [...] postanowienie z dnia [...] czerwca 2013r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności niezwiązanej do skrobi za 2011 r. W skardze – wskazującej na obrazę przepisów postępowania – R. K. przedstawił w emocjonalnym wystąpieniu spory toczone ARiMR, z różnymi ich jednostkami. Wskazując na potrzebę uchylenia zaskarżonych postanowień domaga się "nadania biegu wszystkim wnioskom począwszy od sierpnia/września 2009 r." Skarga zawiera także postulat przesłuchania w charakterze świadków rodziców S. i Z. K., a także żądanie nadania biegu pismu z zatytułowanemu "Skarga", noszącemu datę 12 marca 2013 r. W motywach wskazano racje przemawiąjące za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych postanowień. Na rozprawie – uwzględniając żądanie Sądu – pełnomocnik Skarżącego przedstawiła dwa pisma skierowane do Skarżącego, w których domagała się sprecyzowania oczekiwanych postulatów, jednak nie przyniosły one oczekiwanych rezultatów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując, należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. In principio wskazać należy, że ARR realizowała płatności niezwiązane w sektorze skrobi ziemniaczanej na podstawie przepisów (art. 38a - art. 38g) określonych w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1702, z późn. zm.). Zgodnie z art. 38a i 38b tej ustawy, płatność niezwiązana przysługiwała producentom rolnym, którzy uzyskali płatność związaną z produkcją za ziemniaki skrobiowe dostarczone producentowi skrobi ziemniaczanej na podstawie umowy kontraktacji zawartej w roku gospodarczym 2007/2008 oraz zostali wpisani do rejestru podmiotów posiadających prawo do uzyskania płatności niezwiązanej. Podstawą do dokonania wpisu do przedmiotowego rejestru była decyzja administracyjna, wydana przez dyrektora oddziału terenowego ARR o stwierdzeniu nabycia prawa do uzyskania płatności niezwiązanej. Decyzja w sprawie nabycia prawa do uzyskania płatności niezwiązanej była wydawana na wniosek producenta rolnego. Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 243), tj. z dniem 15 marca 2012 r. kompetencje ARR w zakresie realizacji płatności uzupełniającej do skrobi (płatność niezwiązana do skrobi) przejęła Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W odniesieniu do płatności niezwiązanej wypłacanej za 2011 r., w przypadku której wnioski o wypłatę tej płatności należało składać w okresie od dnia 15 marca 2011 r. do dnia 15 maja 2011r., proces wydawania decyzji o przyznanie płatności niezwiązanej rozpoczął się od stycznia 2012r. Płatności niezwiązane za 2011r. były wypłacone na podstawie przepisów dotychczasowych, czyli przez ARR. Powyższe wynikało z przepisu przejściowego (art. 10 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o płatnościach), zgodnie z którym do postępowań w sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy należy stosować przepisy dotychczasowe. V. W sprawie – w kontekście powyższych uwag – istotne znaczenie ma treść pierwotnego rozstrzygnięcia. Z sentencji postanowienia Dyrektora OT ARR w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. wynika, że organ ten odmawia wszczęcia postępowania "w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności niezwiązanej do skrobi za 2011 r." Z motywów zaś tego postanowienia wynika, że taki wniosek mógł być złożony w okresie od 15 marca do 15 maja 2011 r. a skoro termin ten określają przepisy prawa materialnego to nie może zostać przywrócony. Wskazano również, że w chwili rozpoznawania żądania (a także orzekania) nie funkcjonowało już wsparcie w postaci płatności obowiązującej w zakresie produkcji ziemniaka skrobiowego. Identyczne stanowisko zajął organ II instancji wskazując, że trafnie zastosowano w sprawie treść art. art.61a §1 k.p.a., albowiem zgodnie z poglądami judykatury – "Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w tym przepisie należy rozumieć takie sytuacje które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy (...) w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym" – vide wyrok WSA w Kielcach z 4.10.2012 r., III SA/Ke 557/12, Lex nr 1234275, wyrok WSA w Warszawie z 7 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 813/12, Lex 1225814. VI. Sąd nie w pełni aprobuje powyższe rozumowanie i chce wskazać, że z racji materialnoprawnego charakteru wniosku o przyznanie płatności niezwiązanej do skrobi za 2011 r. (który należało złożyć w okresie od 15 marca do 15 maja 2011 r.), nie mają zastosowania regulacje art.58-59 k.p.a. Nie bez znaczenia jest to, że w chwili złożenia wniosku w przedmiotowej kwestii (nosi on datę 8 stycznia 2013 r. a nadany został w placówce pocztowej 10 stycznia 2013 r.) brak było przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o przyznanie płatności niezwiązanej do skrobi za rok 2011. Trafnie w tej sytuacji zastosowano treść art. 61a §1 k.p.a., lecz jego faktyczną podstawą winien być fakt braku możliwości wszczęcia postępowania z uwagi na upływ materialnoprawnego terminu do złożenia przedmiotowego wniosku. VII. Należy końcowo nadmienić, że Sąd nie jest władny wymusić na organach administracji publicznej rozpoznania wszystkich wniosków, jakie w różnych sprawach złożył Skarżący. Środkiem, który może to wymusić jest możliwość złożenia zażaleń w trybie art.37 k.p.a., który jest środkiem służącym do zwalczania bezczynności organów (a także przewlekle prowadzonych postępowań). VIII. Równocześnie wskazać należy, że przesłuchanie świadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest – z przyczyn proceduralnych – zabronione (zob. art. 106 §3 p.p.s.a.). VIII. Mając na uwadze treść art. 151 w zw. z art. 250 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.