V SA/Wa 2048/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Dariusz Zalewski, Protokolant st. spec. - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2015 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; uchyla zaskarżoną decyzję Na wniosek E. B. z dnia [...] czerwca 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. decyzją nr [...], z dnia [...] grudnia 2004 r., przyznał mu płatność ONW za 2004 r. w łącznej wysokości 2.094,30 zł. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w P. poinformowała Agencję, iż E. B. od 2002 r. nie użytkuje własnych gruntów i od 1 stycznia 2004 r. pobiera on rentę rolniczą w pełnej wysokości. Do pisma KRUS dołączył kserokopie umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego zawartej pomiędzy E. B. a W. T. z dnia [...] października 2002 r. oraz oświadczeń E. B. (z [...] grudnia 2008 r.) i W. T. (z [...] grudnia 2008 r.), iż umowa dzierżawy jest nadal realizowana. W pisemnych wyjaśnieniach, które wpłynęły do Biura Powiatowego Agencji w Z. w dniu [...] lutego 2010 r. E. B. przyznał fakt zawarcia i kontynuowania umowy dzierżawy z dnia [...] października 2002 r. oraz oświadczył, iż o fakcie wydzierżawienia gospodarstwa i chęci "przepisania" go w Agencji na W. T. informował organ kilkakrotnie, pierwszy raz w dniu zawarcia umowy dzierżawy. Postępując zgodnie ze wskazówkami pracowników organu sam składał wnioski o płatności a otrzymywane środki przekazywał W. T. Wobec uzyskania powyższych informacji organ podejmował liczne kroki zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] grudnia 2004 r., przyznającej E. B. płatność ONW za 2004 r.: 1. Po wznowieniu z urzędu, postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., postępowania w sprawie przyznania E. B. płatności ONW za 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. decyzją nr [...], z dnia [...] listopada 2010 r., stwierdził wydanie decyzji nr [...], z dnia [...] grudnia 2004 r., z naruszeniem prawa. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. Na skutek skargi E. B. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Sąd ten wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r., sygn.akt IIISA/Po 259/11, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Wielkopolskiego O/R ARiMR w P. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor W. O/R ARiMR w P. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], jeszcze raz utrzymał w mocy decyzję Kierownika B/P Agencji w Z. nr [...], z dnia [...] listopada 2010 r., stwierdzającą wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. z naruszeniem prawa. E. B. wniósł kolejną skargę do WSA w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. IIISA/Po 982/11, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora W. O/R ARiMR w P. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]. W wytycznych dla organu Sąd wskazał na konieczność wyjaśnienia, czy w sprawie wystąpiły przesłanki umożliwiające wydanie decyzji w trybie wznowieniowym - poprzez przesłuchanie E. B. na okoliczność informowania pracowników Agencji o wydzierżawieniu gruntów, przesłuchanie pracownika organu R. K. i dzierżawcy W. T. na okoliczność rozmów prowadzonych przez Skarżącego w kwestii ubiegania się o płatności. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Dyrektor W. O/R ARiMR w P. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzje z dnia [...] listopada 2010 r. i odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] grudnia 2004 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, że przed datą [...] grudnia 2004 r. organ znał treść umowy dzierżawy zawartej pomiędzy E. B. a W. T. w dniu [...] października 2002 r. Nie było zatem podstaw z art. 145 § 1 pkt 5 kpa do wznowienia postępowania. W oparciu o art. 151 kpa, stwierdzając brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa, Dyrektor odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] grudnia 2004 r. przyznającej płatność ONW. 2. W dniu [...] lutego 2014r . Dyrektor W. O/R ARiMR w P. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. nr [...], z dnia [...] grudnia 2004 r., przyznającej E.B. płatność ONW za 2004 r. w łącznej wysokości [...] zł. i następnie decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], stwierdził jej nieważność. Prezes ARiMR, na skutek odwołania Strony, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Wielkopolskiego O/R z dnia [...] marca 2014 r. w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dyrektor W. O/R, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika B/P Agencji w Z. z dnia [...] grudnia 2004 r., przyznającej E. B. płatność ONW za 2004 r. 3. W dniu [...] września 2014 r. Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora W. O/R ARiMR w P. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], uchylającej decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. i odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] grudnia 2004 r. W konsekwencji decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Prezes Agencji stwierdził nieważność decyzji Dyrektora W. O/R ARiMR w P. z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu Prezes Agencji zajął stanowisko, iż okoliczności, że E. B. nie był posiadaczem działek ewidencyjnych, na których położone były działki rolne do których przyznano płatności z tytułu ONW za 2004 r. zostały ujawnione dopiero po wydaniu decyzji z [...] grudnia 2004 r. Organ II instancji przywołał art. 151 § 2 kpa, zgodnie z którym w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek upływu 5 lat od dnia jej doręczenia, co miało miejsce w niniejszej sprawie, organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przepis ten wyklucza "odmowę uchylenia" decyzji dotychczasowej. Orzeczenie Dyrektora O/R w P. z dnia [...] listopada 2012 r. orzekające o odmowie uchylenia decyzji Kierownika B/P Agencji z [...] grudnia 2004 r. rażąco naruszało zatem art. 151 § 2 kpa. Nadto Prezes Agencji podniósł, iż wobec wyjaśnień pracowników organu, iż nie mieli wiedzy o wydzierżawieniu gospodarstwa - błędne jest stanowisko Dyrektora Wielkopolskiego O/R ARiMR co do braku przesłanki wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W konsekwencji decyzja Dyrektora z [...] listopada 2012 r. rażąco narusza także ten przepis, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odwołaniu z dnia [...] listopada 2014 r., skierowanym do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, E. B. wnosił o uchylenie decyzji Prezesa Agencji z dnia [...] października 2014 r., nr [...], ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania . Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji z dnia [...] października 2014 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji z dnia [...] listopada 2012 r. Organ II instancji w uzasadnieniu wskazał, że decyzja Dyrektora W. Oddziału Agencji z dnia [...] listopada 2012 r. rażąco narusza art. 151 § 2 kpa. Równocześnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zajął stanowisko, iż Prezes ARiMR stwierdzając, że okoliczności, iż E. B. nie był posiadaczem działek ewidencyjnych, na których położone były działki rolne do których przyznano płatności z tytułu ONW za 2004 r. zostały ujawnione dopiero po wydaniu decyzji z [...] grudnia 2004 r. – nie wziął pod uwagę znajdujących się w aktach sprawy oświadczeń Strony dotyczących informowania pracownika organu o nieużytkowaniu działek przed wydaniem decyzji z [...] grudnia 2004 r. Minister powołał art. 75 § 1 kpa i art. 80 kpa stwierdzając, iż ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Oddziału Wielkopolskiego nie została dokonana w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzona w aktach dokumentacją lub innymi oczywistymi faktami. Zdaniem Ministra, prawidłowo przeprowadzona ocena dowodów zgromadzonych w sprawie nie może prowadzić do stwierdzenia, iż decyzja Dyrektora Wielkopolskiego O/R ARiMR w P. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], o uchyleniu decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. i odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu E. B. płatności ONW na 2004 r. - została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], E. B. wnosił o jej uchylenie w całości zarzucając naruszając : - art. 49 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ( Dz.U. UE L 327 z 12 grudnia 2001 r, ze zm.) - art. 7, 8, 9, 12 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł sprzeczność rozstrzygnięcia i uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Nadto podtrzymał swoje twierdzenia o powiadomieniu organu o wydzierżawieniu gospodarstwa w 2002 r., wskazał na obawy, że organ dąży do dochodzenia od niego zwrotu przyznanej płatności jako nienależnej. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Uznając skargę za zasadną i w konsekwencji uchylając zaskarżoną decyzję Sąd stanął na stanowisku, iż organ przede wszystkim dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zasadnie wskazuje Skarżący, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada treści rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji z dnia [...] października 2014 r., nr [...], w której organ I instancji stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Wielkopolskiego O/R ARiMR w P. z dnia [...] listopada 2012 r. wobec spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, t.j. wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W podsumowaniu uzasadnienia organ II instancji wprost wywiódł, iż nie można stwierdzić , że decyzja Dyrektora W. O/R ARiMR w P. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] listopada 2010 r. i odmowie uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu E. B. płatności ONW na 2004 r. - została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe uniemożliwia merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia, stanowiąc podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podziela stanowisko Skarżącego, iż w toku postępowania doszło do naruszenia podstawowych zasad sformułowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, na których opiera się prawidłowo prowadzone postępowanie administracyjne: - zasady prawdy obiektywnej (art. 7. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.); - pozyskiwania zaufania (art. 8. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.); - udzielania pomocy (art. 9. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.); - szybkości, wnikliwości i prostoty postępowania (art. 12. § 1. Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.). W ocenie Sądu naruszona została także zasada przekonywania strony (art. 11. Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.), a w całości postępowań zasada praworządności (art. 6. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.). Sąd wskazuje i podziela stanowisko komentatora (Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do wskazanych artykułów Kodeksu postępowania administracyjnego), że zasada zaufania wyrażona w przepisie art. 8 kpa ma kontekst konstytucyjny i unijny. Organy administracji publicznej są obowiązane, w ramach wykładni zgodnej z Konstytucją RP, uwzględniać, że zasada zaufania, również w aspekcie procesowym, jest zasadniczym elementem zasady demokratycznego państwa prawa i jako taka ma swoje umocowanie i źródło w art. 2 Konstytucji RP. Wskazać także za komentatorem trzeba wyrok ETS w połączonych sprawach 205/82 do 215/82 Deutsche Milchkontor GmbH i inni v. Republika Federalna Niemiec (Zb. Orz. 1983, s. 2633), podnoszący że szczególnie doniosłe znaczenie ma zasada ochrony zaufania podczas uchylania (prawomocnych, ostatecznych) aktów administracyjnych. W orzecznictwie sądowym za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa uznaje się między innymi zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (wyrok NSA w Łodzi z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 652/97). Komentarz wskazuje, iż przepis art. 8 nakłada na organy administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, lecz także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym i pozostające w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie. Z utrwalonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego zasady ochrony zaufania do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien doznać uszczerbku obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się do niego działania – także informacja - organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ winien przeprowadzić odpowiadające wskazanym zasadom postępowanie prowadzące do ustalenia, czy na dzień 22 grudnia 2004 r. organ posiadał informacje, że Skarżący nie jest osobą uprawnioną do otrzymania płatności za 2004 r. Poczynione ustalenia powinny być jednoznaczne i zostać należycie uzasadnione, bowiem dotyczą stanu faktycznego sprawy w zakresie istnienia lub braku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien mieć także na względzie, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji, zwłaszcza w odniesieniu do przepisów postępowania. NSA wielokrotnie wskazywał w swych wyrokach, iż w decyzjach dotyczących stwierdzenia nieważności organy winny uwzględnić i ocenić skutki społeczno-gospodarcze, jakie pociąga za sobą naruszenie i dokonać analizy rozstrzygnięcia tak pod kątem jego społecznej akceptacji jak i możliwości jego zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.