V SA/Wa 2050/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi K.C. (dalej: strona lub skarżący) jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister RiRW lub organ) z ... września 2017r., nr ... utrzymujące w mocy własne postanowienie z ... lipca 2017r., nr ... o odmowie wszczęcia postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Pismem z 9 czerwca 2017 r. skarżący złożył wniosek o usunięcie z jego gospodarstwa rolnego klęski suszy, wymarznięcia, gradobicia, zaniżonych faktur z przychodów za mleko, mięso, zboża, rzepak embargo rosyjskie. Ponadto strona wniosła o wskazanie w formie decyzji administracyjnej ustaw oraz urzędów, które mogą udzielić mu pomocy. W swoim piśmie podkreślił, że wymienione powyżej zjawiska uniemożliwiają mu prawidłowe gospodarowanie i nie są przez niego zawinione. Postanowieniem z ... lipca 2017 r. Minister RiRW odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku strony wskazując, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia tego wniosku w trybie administracyjnym. W wyniku rozpoznania zażalenia Minister RiRW zaskarżonym postanowieniem z ... września 2017r. utrzymał w mocy postanowienie własne z ... lipca 2017r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył treść 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) i wyjaśnił, że w świetle obowiązujących przepisów Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ma podstawy prawnej do udzielania informacji o zakresie i formach pomocy dla producentów rolnych znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej w związku ze szkodami powstałymi w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, niskimi cenami czy embargiem rosyjskim w formie aktu administracyjnego. Dodatkowo organ stwierdził, że nie prowadzi spraw w zakresie udzielania pomocy poszczególnym producentom rolnym, a zatem brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia sprawy strony w trybie administracyjnym. Pismem z 13 października 2017r. strona złożyła skargę na ww. postanowienie wnoszą o jej uwzględnienie. W skardze skarżący podniósł m.in., że organ naruszył art. 1, art.2, art. 3 art. 4, art, 5, art. 7, art. 8, art. 23 i art. 32 Konstytucji RP. Do skargi strona załączyła dokumenty, które w ocenie skarżącego potwierdzają wystąpienie w jego gospodarstwie wskazanych we wniosku zjawisk. Ponadto skarżący zauważył, że organ powołał się na określone wyroki sądów administracyjnych i w ocenie strony nie wskazał żadnych dowodów, że te wyroki są powiązane z wnioskiem strony. W związku z tym zwrócił się do sądu o nakazanie Ministrowi RiRW ujawnienia dokumentów sądowych, które potwierdzałyby, że wskazane wyroki dotyczą sytuacji faktycznej i prawnej w jakiej znalazł się skarżący. Dodatkowo wniósł o usunięcie przez organ skutków niekorzystnych zjawisk, które zaszły w jego gospodarstwie. W odpowiedzi na skargę Minister RiRW wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów sąd nie bada zaskarżonego aktu pod względem jego celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów sąd uznał, że w części zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo w sposób uzasadniający jego uchylenie. W niniejszej sprawie skarżący wniósł o usunięcie z jego gospodarstwa rolnego klęski suszy, wymarznięcia, gradobicia, zaniżonych faktur z przychodów za mleko, mięso, zboża, rzepak embargo rosyjskie. Ponadto strona wniosła o wskazanie w formie decyzji administracyjnej ustaw oraz urzędów, które mogą udzielić mu pomocy. Minister RiRW w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że nie ma podstawy prawnej do udzielania informacji o zakresie i formach pomocy dla producentów rolnych znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej w związku ze szkodami powstałymi w ich gospodarstwie w formie aktu administracyjnego. Ponadto stwierdził, że Minister RiRW nie prowadzi spraw w zakresie udzielania pomocy poszczególnym producentom rolnym. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że w wypadku gdy podanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia. Te inne przyczyny oznaczają okoliczności, które w jasno wskazują na przeszkodę do wszczęcia postępowania. W orzecznictwie oraz literaturze za taką okoliczność przyjmuje się m.in. sytuację w której sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, gdyż brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów..., s. 9). Tym samym w wypadku gdy brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie organ jest zobowiązany do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W sprawie zasadnie Minister RiRW wskazał, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej wskazującej ustawy i urzędy, które mogą udzielić pomocy skarżącemu. Żaden z przepisów prawa nie daje podstaw do wydania decyzji w tym zakresie. W formie decyzji organ także nie mógł wypowiedzieć się co do wniosku strony w zakresie samego żądania usunięcia skutków z jego gospodarstwa rolnego klęski suszy, wymarznięcia, gradobicia, zaniżonych faktur z przychodów za mleko, mięso, zboża, rzepak embargo rosyjskie. Słusznie w tym zakresie organ stwierdził, że Minister RiRW w świetle obowiązujących przepisów nie posiada środków finansowych ani podstawy prawnej umożliwiającej mu udzielanie pomocy indywidualnym producentom rolnym, którzy ponieśli szkody w wyniku niekorzystnych zjawiska atmosferycznych czy też spadku cen. Dlatego też nie ma możliwości usunięcia z gospodarstwa rolnego skarżącego tych niekorzystnych zjawisk. Tym samym organ nie mógł w powyższym zakresie wydać decyzji merytorycznej zgodnie z żądaniem strony. Kodeks postępowania administracyjnego w wypadku złożenia wniosku do niewłaściwego organu daje dwa rozwiązania i żadne z tych rozwiązań nie może być rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej. Pierwsze rozwiązanie to przekazanie wniosku zainteresowanego do organu właściwego do załatwienia tego wniosku i o tym stanowi art. 65 § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Drugie rozwiązanie zachodzi w wypadku, gdy nie można ustalić organu właściwego do załatwienia wniosku zainteresowanego, to wówczas organ zwraca temu podmiotowi ten wniosek. Zgodnie bowiem z art. 66 § 3 k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Tym samym organ nie miał żadnych podstaw prawnych aby wypowiadać się w formie decyzji administracyjnej, jednakże organ winien wniosek w zakresie merytorycznego rozpoznania sprawy w odniesieniu do co najmniej części niekorzystnych skutków, które wystąpiły w gospodarstwie strony przekazać zgodnie z właściwością rzeczową. Należy zauważyć, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pełni funkcję Instytucji Zarządzającej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, sprawuje także nadzór nad Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 3 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa). Prezes ARiMR wraz z Dyrektorami Oddziałów Regionalnych jest właściwy do rozpoznawania wniosków dotyczących np. klęski suszy, czy też embarga rosyjskiego [patrz m.in. rozporządzenie delegowanego Komisji (UE) 2016/921 z dnia 10 czerwca 2016 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw (Dz.Urz. L nr 154 z 11 czerwca 2016, str. 3, ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 września 2016 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z kontynuacją zakazu ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1523, ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015.187 ze zm.)]. Tym samym organ mógł ustalić przynajmniej, co do części żądania strony organ właściwy do rozpoznania tego wniosku. Powyższe winno skutkować przekazanie tego wniosku do organu właściwego (art. 65 § 1 k.p.a.), bądź też zastosowaniem art. 66 § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. Odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania (art. 66 § 2 k.p.a.). Nie zastosowanie tych przepisów , a jedynie odmowa wszczęcia postępowania może powodować dla strony postępowania negatywne skutki (patrz art. 65 § 1 i art. 66 § 2 k.p.a). Tym samym Minister RiRW mimo posiadania wiedzy o organie właściwym do rozpoznania co najmniej wniosku nie przekazał tego wniosku do organu właściwego, a także z akt sprawy nie wynika aby poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku do organu właściwego. Mając powyższe na względzie zasadne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia, gdyż organ nie zastosował wiążących go przepisów prawa. W ocenie sądu w sprawie organ wiedząc, że podanie nie zostało wniesione przez profesjonalnego pełnomocnika, winien najpierw zwrócić się do strony z przedstawieniem określonych wyjaśnień odnoszących się do procedury postępowania, organów właściwych do załatwienia określonych żądań strony i następnie, po uzyskaniu konkretnych wyjaśnień od strony, winien przekazać wniosek strony zgodnie z właściwością rzeczową (bądź zastosować art. 66 § 1 k.p.a), a w pozostałym zakresie bądź zastosować art. 63 § 3 k.p.a., bądź też w końcu art. 61a § 1 k.p.a. (np. w zakresie braku możliwości wydania decyzji). Powyższe nieprawidłowości spowodowały konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako wydanego niezgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdyż nie uwzględniało ono wskazanych przepisów k.p.a., tj. art. 65 § 1, art. 66 § 1 i § 3 k.p.a. Natomiast zasadnie organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił skarżącemu, że w świetle obowiązujących przepisów Minister RiRW nie ma bezpośredniego wpływu na wynagrodzenia uzyskiwane przez producentów rolnych. Przywołane przez stronę art. 1, art. 2, art. 3 art. 4, art. 5, art. 7, art. 8, art. 23 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie regulują kwestii wynagrodzeń. Ponadto słusznie organ w odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę, że przywołane w treści zaskarżonego postanowienia wyroki sądów administracyjnych zostały wskazane w celu wykazania jaka jest w przedmiotowym zakresie linia orzecznictwa. Powyższe wyroki są powszechnie dostępne na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym brak jest jakiejkolwiek podstawy aby zobowiązywać organ do przedstawienia treści tych wyroków. Co więcej sąd nie ma także takich kompetencji, gdyż jedynie kontroluje zaskarżony akt i nie ma uprawnień aby nakazywać organowi określone zachowanie wykraczające poza kontrolowaną sprawę. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.