V SA/Wa 2051/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2012 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne finansowych przez ubezpieczonych; uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stosownie do treści art. a/ 105 § 1 kpa w zw. z art. 123 oraz 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej ustawa) postanowił umorzyć postępowanie w zakresie umorzenia zadłużenia obejmującego nie płacone składki finansowe przez ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne za okres od marca 2009 r. do września 2011 r. w kwocie [...] zł.; b/ 105 § 1 kpa w zw. z art. 123 oraz art. 28 ust. 3a cyt. ustawy postanowił umorzyć postępowanie w zakresie umorzenia należności z tytułu nieopłacenia składek finansowych przez płatnika składek za ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne za okres od lutego 2009 r. do września 2011 r. w kwocie łącznej [...] w tym z tytułu: - składek [...] zł.; - odsetek [...] zł.; - kosztów upomnienia [...] zł. W motywach wskazano, że należności opisane w punkcie a/ nie mogą być umorzone z uwagi na treść art. 30 ustawy, który stanowi, że do składek finansowych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 ustawy. W tej sytuacji postępowanie w sprawie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podniesiono także, że należności określone w punkcie b/ - zgodnie z treścią art. 28 ust. 3 a ustawy mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W dalszej części motywów wskazano "Jak wynika z brzmienia powyższego artykułu na jego podstawie nie mogą podlegać umorzeniu należności na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, który nie są płatnikami składek". Dalej dodano: "W związku z powyższym stosownie do treści art. 105 kpa Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza postępowanie w tym zakresie z uwagi na brak przedmiotu postępowania". 2. Powyższy akt administracyjny został utrzymany w mocy decyzją Dyrektora ZUS z dnia [...].VI.2012 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 83 ust. 4 ustawy. W motywach przytoczono te same argumenty jakie legły u podstaw decyzji Organu I instancji 3. W skardze – żądającej uchylenia zaskarżonych decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono: a/ obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów ustawy z dnia 30.04.2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r., Nr 59, poz. 404 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie w sprawie i nierozpoznanie wniosku pod kątem możliwości zastosowania wobec niej pomocy de minimis; b/ rażącą obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 kpa poprzez: - uznanie postępowania w sprawie za bezprzedmiotowe zanim organ rozpoznał sprawę pod kątem wszystkich możliwych do zastosowania w sprawie materialnoprawnych podstaw umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w szczególności w ramach pomocy de minimis, - uchybienie obowiązkowi wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i nie rozpatrzenie wniosku skarżącej o przyznanie jej pomocy de minimis. W motywach wskazano, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie w sprawie, zanim rozpoznał ją pod kątem wszystkich możliwych przepisów materialnoprawnych umożliwiających umorzenie należności z tytułu składek, albowiem skarżąca domagała się też umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w ramach pomocy publicznej de minimis. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji, organ w ogóle nie odniósł się do ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej i nie rozpoznał wniosku skarżącej pod kątem możliwości udzielenia "A." pomocy de minimis. Jest to - zdaniem skarżącej – tym bardziej rażące, że właśnie do takich sytuacji losowych, które skarżąca opisała we wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. przewidziane są środki z tytułu pomocy publicznej. Ratio legis tych przepisów jest udzielenie pomocy przedsiębiorcom, których dotknęły przejściowe trudności finansowe, aby umożliwić im pokonanie tych trudności i dalsze prowadzenie działalności, w tym dalsze oferowanie usług i oferowanie miejsc pracy zatrudnionym pracownikom. W zaskarżonej decyzji ZUS w ogóle nie rozpoznał sprawy pod tym kątem i nie uwzględnił faktu, że wsparcie przedsiębiorcy znajdującego się w przejściowych kłopotach finansowych, jest także w interesie publicznym, gdyż umożliwia temu przedsiębiorcy dalsze funkcjonowanie, utrzymanie miejsc pracy, a w przyszłości możliwość regularnego i terminowego uiszczania zobowiązań z tytułu ubezpieczenia społecznego. W ten sposób ZUS naruszył również wskazane w petitum postępowania kodeksu postępowania administracyjnego, które nakładają na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego. 4. W odpowiedzi na skargę – żądając oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia, w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalności organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje – w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem – co do zasady – zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Zgodnie z unormowaniem art. 134 §1 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego atu rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Stosownie zaś do §2 ww. przepisu, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. V. W powyższym kontekście wskazać należy, iż w niniejszej sprawie Organ II instancji utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy nie dostrzegł , iż rozstrzygnięcie objęte punktem 1b/ niniejszego uzasadnienia narusza zasadę re bis in idem. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że w tym przedmiocie orzeczono wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] marca 2012 r. o numerze [...] odmawiając umorzenia należności (zadłużenia) w kwocie łącznej [...] zł. VI. Dodatkowo stwierdzić wypada, że zarówno rozstrzygnięcie Organu I i II instancji jest w tym zakresie wewnętrznie sprzeczne, a mianowicie z jednej strony wskazuje się, że z jednej strony – zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy – należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, a z drugiej strony wskazuje się, że takie postępowanie w zakresie umorzenia powyższych składek i odsetek za zwłokę jest bezprzedmiotowe". Jest to ewidentna logiczna sprzeczność poczynionych konstatacji. VII. Ponieważ w decyzji Organu II instancji tych okoliczności nie dostrzeżono, przeto ów akt administracyjny – jako wadliwy – należało wyeliminować z obrotu prawnego. VIII. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy odnieść się do okoliczności podniesionych we wniesionym środku zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, a także skardze. IX. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.