V SA/Wa 2056/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Rysz, Sędzia WSA Michał Sowiński, , Protokolant Krzysztof Muszakowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) Stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. 2) Zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie na rzecz A. M. kwotę 1200 zł (jeden tysiąc dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. Przedmiotem skargi złożonej w dniu 11 czerwca 2007 r. ( data nadania pocztowego ) przez pełnomocnika A. M. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 roku nr [...] Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym Pismem z dnia [...] września 2005 r. skarżący złożył wniosek o umorzenie odsetek od powstałych zaległości z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku zobowiązany podniósł, iż [...] jest osoba niepełnosprawną, uzyskuje niską emeryturę, z której egzekwowane jest miesięcznie [...] zł. Wskazał także, że zaległości z tytułu składek powstałe w okresie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej zostały spowodowane utratą płynności finansowej na skutek braku zapłaty za wykonane przez niego usługi. W uzasadnieniu wniosku podkreślił, iż jego żądanie dotyczy umorzenia odsetek od zaległych składek ubezpieczeniowych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. odmówił umorzenia należności W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ uznał, iż w sprawie zainteresowanego nie wystąpiły przesłanki określone w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( DZ. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm. dalej jako u.s.u.s. ). ze względu na fakt, iż ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie zawiera przepisu umożliwiającego umorzenie odsetek w oderwaniu od należności głównej. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnik zobowiązanego wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2005r. i uwzględnienie wniosku. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, z którego wynika, iż skarżący nie mógł ograniczyć swego żądania do umorzenia odsetek od zaległych składek jest błędne. W ocenie dłużnika wnioskodawca miał pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domagał. Skarżący podniósł, iż jego aktualna sytuacja majątkowa i życiowa, mimo braku całkowitej nieściągalności uzasadnia umorzenie odsetek od należności wobec ZUS na podstawie art. 28 ust 3a u.s.u.s. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( DZ. U. nr 141, poz. 1365). Zarzucił, iż Prezes ZUS nie zbadał, czy w jego przypadku zaistniała szczególna sytuacja, powodująca, iż ze względu na wiek, stan zdrowia i inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest w stanie wywiązać się z zobowiązań wobec ZUS. Ponadto wskazał, iż organ nie dokonał weryfikacji twierdzeń skarżącego. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Prezes Zakładu utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż przedstawiona przez skarżącego sytuacja finansowa nie miała charakteru stałego. Nie został również wywołana nadzwyczajnymi, niezależnymi od woli zdarzeniami losowymi, którym nie można było przeciwdziałać . Prezes ZUS na poparcie swego stanowiska wyraził pogląd, iż prowadzenie działalności gospodarczej, której niewątpliwym celem jest osiągnięcie zysku nierozerwalnie związane jest z ryzykiem, które w żaden sposób nie może obciążać ZSU. Podkreślono również, iż każdy podmiot gospodarczy powinien liczyć się z koniecznością ponoszenia nie tylko podatków, ale i składek na ubezpieczenia. Pismem z dnia 11 kwietnia 2006 r. pełnomocnik skarżącego złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ZUS nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., zarzucając skarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 28 ust 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nie zachodzą okoliczności pozwalające Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na umorzenie odsetek od zaległych skaldem na ubezpieczenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżący jest osobą niepełnosprawną, [...] Pełnomocnik wskazując na aktualna krytyczna sytuacje finansową skarżącego oraz jego zły stan zdrowia zarzucił organowi niedokonanie oceny sytuacji skarżącego w oparciu o treść § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2006 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 1650/06 uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek oparte są na uznaniu administracyjnym. Zaznaczył, iż prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi, który może on ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do umorzenia należności. Sąd uznał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "kpa" ) poprzez brak właściwej oceny zebranego materiału. Ponadto zaznaczył, iż kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu przewidzianej w art. 10 kpa. Sąd podniósł również, iż organ odwoławczy mimo obowiązku kontroli instancyjnej nie odniósł się do błędnego stanowiska organu pierwszej instancji, z którego wynikało, iż skarżący nie mógł ograniczyć zakresu wniosku o umorzenie wyłącznie do samych należności odsetkowych. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. pełnomocnik skarżącego rozszerzył pierwotny wniosek o umorzenie odsetek od składek na ubezpieczenia społeczne wnosząc o umorzenie samych składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wskazał, iż stan zdrowia zobowiązanego pogarsza się, zaś środki które zobowiązany mógłby przeznaczyć na spłatę składek bez odsetek przeznaczył na leczenie. Decyzją Społecznych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. oraz orzekł o odmowie umorzenia należności z tytułu składek wraz z odsetkami. W uzasadnieniu skargi organ wskazał, iż obecnie skarżący otrzymuje świadczenie zmniejszone z powodu zajęcia wierzytelności w trybie egzekucji administracyjnej o około [...] zł wypłacanego przez ZUS w wysokości [...] zł netto. Organ zaznaczył, iż w stosunku do zobowiązanego orzeczono całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji na okres do [...] r. Ponadto Prezes Zakładu wskazał, iż żona skarżącego uzyskała w 2006 r. dochód z tytułu zatrudnienia w ,[...] spółka komandytowa w wysokości [...] zł co miesięcznie stanowi kwotę około [...] zł netto. Zaznaczono również, iż [...] syn skarżącego uczęszcza do szkoły i nie posiada żadnych dochodów, zaś miesięczny dochód [...] osobowej rodziny skarżącego wynosi [...] zł. Organ podkreślił, iż łączne wydatki rodziny skarżącego wynoszą miesięcznie około [...] zł, zaś na wyżywienie i inne nie przewidziane wydatki pozostaje około [...] zł. miesięcznie. Prezes Zakładu stwierdził, iż dłużnik nie posiada żadnych ruchomości , co do których Oddział mógłby dokonać zabezpieczenia. Natomiast posiada dom jednorodzinny położony w G. przy ul. W. [...] ( KW [...] ), na którego hipotece zostały zabezpieczone wierzytelności Zakładu. Organ wskazał, iż w stosunku do skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. , który nie stwierdził stanu całkowitej nieściągalności. Organ zaznaczył również, iż dłużnik dokonał ostatniej wpłaty [...] marca 2007 roku na kwotę [...] zł. Ponadto uznał, iż sytuacja zobowiązanego jest niewątpliwie trudna zaznaczając jednak, iż dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec dłużnika nie pozbawi jego oraz jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W dniu 11 czerwca 2007 r. pełnomocnik skarżącego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przyznanie należnych kosztów sądowych, w tym zastępstwa prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie - art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. ( Dz. U. nr 141, poz. 1365 ). - art. 10 § 1, art. 11, art. 89 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 127 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych poprzestał jedynie na opisie sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego oraz ogólnikowym stwierdzeniu, że jest ona trudna, nie wyjaśniając czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 28 ust 3 a u.s.u.s oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Wskazano również, iż ustalenie istnienia przesłanek określonych w/w przepisach lub ich brak winno jednoznacznie wynikać z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono uznanie przez organ, iż na podstawie zestawienia dochodów i wydatków rodziny dłużnika, dochodzenie na drodze postępowania egzekucyjnego zaległości nie pozbawi skarżącego i jego rodziny zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem skarżącego powoływanie tej okoliczności jako podstawy odmowy umorzenia zaległości narusza art. 28 ust 3a u.s.u.s., a tym samym wykracza poza granice uznaniowości. W opinii skarżącego mimo tej okoliczności istnieje możliwość umorzenia. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Prezesa ZUS, iż w sytuacji gdy miesięcznie pozostaje rodzinie skarżącego [...] zł na wyżywienie, egzekwowanie zaległości nie pozbawi skarżącego i jego rodziny zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący podkreślił, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, do którego to wniosku organ nie odniósł się. Ponadto zaznaczył, iż jest osobą w podeszłym wieku [...]. Wskazał, iż z uwagi na wiek i stan zdrowia nie prowadzi działalności gospodarczej i nigdy jej nie będzie prowadzić. Zaś jego jedynym dochodem jest świadczenie emerytalne. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Zgodnie zaś z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję Prezesa Zakładu z dnia [...] marca 2006, która została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. ,,Skutkiem prawomocnego uchylającego wyroku sądu administracyjnego jest powrót do sytuacji która miała miejsce przed wydaniem zaskarżonego aktu lub podjęciem czynności. Dalszy tok postępowania w sprawie, już przed organami administracji publicznej, zależny jest od stwierdzenia, czy w danym konkretnym przypadku istnieje możliwość i potrzeba wydania nowego aktu lub podjęcia czynności w sprawie, czy też przeciwnie- wydanie takiego aktu lub podjęcie czynności jest niedopuszczalne.-- Zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże strony jak i sąd, który je wydał. ,,Skutkiem prawomocnego wyroku jest jego oddziaływanie na zakończone postępowanie administracyjne, w którym został wydany zaskarżony akt lub podjęta czynność. Oddziaływanie tego orzeczenia nie ogranicza się jednak jedynie do postępowania, które już się toczyło. Ma ono zakres szerszy i obejmuje związanie organów administracji publicznej i sądu administracyjnego w przypadku ponownego orzekania w sprawie ( po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności aktu albo stwierdzeniu bezskuteczności czynności przez sąd administracyjny) (,,Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi komentarz-- pod. red. T. WOŚ. Warszawa 2005 r. s.508 i 509) W wyniku wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z dnia 8 września 2006 r., którym została uchylona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. w obrocie prawnym pozostaje decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. W związku z powyższym wobec złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes Zakładu był zobowiązany wydać nową decyzję w przedmiotowej sprawie, nie zaś utrzymywać w mocy decyzję, która została uchylona prawomocnym wyrokiem Sądu. Organ rentowy w ogóle nie wypowiedział się o "losach" decyzji organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...] grudnia 2005. mimo, iż bez wątpienia na mocy wyroku WSA z 8 września 2006 r. był zobowiązany do rozpoznania wniosku w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy załatwionej decyzją Zakładu. Ponowne orzeczenie przez organ co do decyzji, która została uchylona prawomocnym wyrokiem Sądu jest rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Legalis, z dnia 26.09.2000 r., sygn. akt V SA 2998/99 oraz z dnia 05.10.2000 r., sygn. akt III SA 2244/99). W ocenie Sądu z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Sąd zauważa, iż, organ, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie potraktował sprawę z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonym w trybie art. 127 kpa tak jakby wydawał decyzję jednocześnie w I i II instancji. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości z powodu uchybienia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa. Wymaga podkreślenia, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kpa, a postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 kpa. Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 kpa. Rozszerzenie przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia [...] stycznia 2007r. pierwotnego wniosku o umorzenie odsetek od składek na ubezpieczenia społeczne poprzez umorzenie samych składek na ubezpieczenie społeczne spowodowało, iż Prezes Zakładu nie mógł orzekać co do tak wyznaczonego zakresu sprawy. Orzeczenie takie narusza art. 15 kpa, gdyż zakres sprawy rozpatrywanej przez organ I instancji zgodnie z pierwotnym wnioskiem skarżącego ograniczał się tylko do umorzenia odsetek od powstałych zaległości z tytułu składek i tylko w tym zakresie Prezes Zakładu mógł orzekać na wskutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Rozszerzenie pierwotnego wniosku skarżącego spowodowało, iż sprawa w tym zakresie powinna być rozpatrzona w pierwszej kolejności przez organ I instancji czyli Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Orzeczenie w tym zakresie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych bez wydania decyzji przez organ I instancji i stosownego wniosku strony narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 w związku z art. 127 § 1 i 2 kpa i stanowi rażące naruszenie prawa. Rozszerzenie zakresu żądania przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia [...] stycznia 2007r. orzekający organ zobowiązany był uznać, albo jako istotną zmianę okoliczności w toku postępowania, mającą wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy i tym samym uchylić zaskarżoną decyzję w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, albo pismo to uznać jako nowy wniosek o umorzenie składek nie objętych pierwotnym wnioskiem strony z [...] grudnia 2205 r. i również przekazać go do rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie wydane przez Prezesa ZUS narusza art. 156 § 1 pkt. 1 i 2 kpa w związku z art. 15 oraz 127 kpa. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku.