V SA/Wa 2064/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego; oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej również jako skarżący, PFRON) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej – organ, Dyrektor Izby) z [...] września 2017 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], obciążające PFRON kosztami postępowania egzekucyjnego. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. prowadził postępowanie egzekucyjne z majątku M. Sp. z o.o. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...].01.2016 r. wystawionego przez Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w W., obejmującego zaległości z tytułu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Na podstawie wyżej wymienionego tytułu wykonawczego organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w B. SA, na podstawie zawiadomienia nr [...] z dnia [...].03.2016 r. W odpowiedzi na otrzymane zawiadomienie B. SA poinformował organ egzekucyjny, że brak środków pieniężnych na rachunkach bankowych dłużnika stanowi przeszkodę w realizacji zajęcia. Wobec bezskuteczności prowadzonej egzekucji, postanowieniem nr [...] z [...].06.2017 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201), dalej – u.p.e.a. Następnie, działając na podstawie art. 64c § 4. § 6a pkt 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny powiadomił Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Warszawie o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego, a w postanowieniu z [...].08.2017 r., nr [...] obciążył ww. kosztami wierzyciela. Po rozpatrzeniu zażalenia, wniesionego na powyższe postanowienie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego. Uzasadniając wydane postanowienie Dyrektor Izby wyjaśnił, iż w toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny pobiera zgodnie z art. 64 § 1 i 6 u.p.e.a., opłaty za dokonane czynności egzekucyjne i opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych w wysokości określonej w tych przepisach. Na podstawie zaś art. 64c § 1 u.p.e.a. opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a u.p.e.a. wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne, które obciążają zobowiązanego. Jednocześnie w przypadku gdy koszty egzekucyjne nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego wówczas, na podstawie art. 64c § 4 pokrywa je wierzyciel. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że wobec umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec M. Sp. z o.o. - z uwagi na bezskuteczność egzekucji - w sprawie zaszła przesłanka obciążenia wierzyciela kosztami, określona w art. 64c § 4 u.p.e.a. Następnie, odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu, organ wyjaśnił, iż obowiązek naliczenia kosztów egzekucyjnych powstaje bez względu na to czy zobowiązany posiada w danej chwili środki na rachunku i czy należność została wyegzekwowana. Samo już bowiem zajęcie rachunku bankowego, niezależnie od tego czy doprowadzi do uzyskania jakichkolwiek kwot, jest zastosowaniem środka egzekucyjnego polegającego na egzekucji z rachunku bankowego, prowadzącym do naliczenia opłaty za dokonaną czynność. Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie: - art. 7 Konstytucji w związku z art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej k.p.a poprzez ich zastosowanie przy wyliczeniu wysokości kosztów egzekucyjnych i dokonanie przez organ odwoławczy weryfikacji wysokości kosztów ustalonych przez organ egzekucyjny w oparciu o przepisy, pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. oraz art. 138 § 1 w związku z art. 144 k.p.a., które wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt SK 31/14) uznane zostały za niezgodne z Konstytucją. W pierwszej kolejności skarżący zwrócił uwagę, że art. 64 § 1 pkt 4 został uznany za niezgodny z Konstytucją w zakresie w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne i wobec powyższego – jako wyeliminowany z obrotu prawnego – nie powinien być stosowany. Dalej podniesiono, że w niniejszej sprawie nie doszło do zajęcia wierzytelności, a jedynie do zajęcia rachunku bankowego, tymczasem przepisy nie przewidują opłat i kosztów za zajęcie rachunku bankowego, a jedynie za zajęcie wierzytelności pieniężnych. Wobec powyższego nie było podstaw do naliczenia opłaty. Jednocześnie zwrócono uwagę, iż naliczone koszty są niewspółmierne do podjętych przez organ czynności, tj. zajęcia pustego rachunku bankowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, nieuprawnione są zarzuty: naruszenia art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. oraz art. 138 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i dokonanie przez organ odwoławczy weryfikacji wysokości kosztów ustalonych przez organ egzekucyjny w oparciu o przepisy, które wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie SK 31/14 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1244) uznane zostały za niezgodne za niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Należy wyjaśnić, iż w przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie SK 31/14 uznano, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za czynności egzekucyjne, art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, oraz art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą nadmiernej ingerencji. Trybunał wskazał, że dla właściwej realizacji wyroku w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie. Ustawodawca powinien nadto określić sposób obliczania wysokości tych opłat w razie umorzenia postępowania w związku z dobrowolną zapłatą egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych. Trybunał Konstytucyjny, jako "ustawodawca negatywny", nie ma w tym zakresie kompetencji. W kontekście powyższego należy zauważyć, że ze sposobu sformułowania sentencji wyroku z dnia 28 czerwca 2016r. wynika, że jest to wyrok stwierdzający niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził konieczność podjęcia odpowiednich działań legislacyjnych. Wyrok taki, jak wskazał Trybunał, nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Należy zatem wyjaśnić, iż pominięcie ustawodawcze to unormowanie niepełne - takie, które z punktu widzenia norm konstytucyjnych cechuje zbyt wąski zakres zastosowania, bądź też, które z uwagi na przedmiot oraz cel regulacji, pomija treści dla niej istotne. Analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 31/14, w swej sentencji zawiera stwierdzenie świadczące o występowaniu pominięcia prawodawczego. Oznacza to, że niekonstytucyjność normy prawnej wynikającej z art. 64 § 1 pkt 4 i art 64 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wynika z braku wskazania w tych przepisach górnej granicy stawki opłaty za dokonane zajęcie i górnej granicy opłaty manipulacyjnej. Skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jest jedynie zobowiązanie ustawodawcy do dokonania odpowiednich zmian w przepisach objętych kontrolą Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok dotyczący pominięcia ma jedynie skutek zobowiązujący ustawodawcę do uchwalenia odpowiedniej nowelizacji, usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną. Wyroki te nie powodują utraty mocy obowiązującej regulacji. Ich skutkiem jest jedynie potwierdzenie obowiązku ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Wobec powyższego, należy uznać, że skutkiem stwierdzenia pominięcia ustawodawczego w art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest jedynie zobligowanie ustawodawcy do jak najszybszego dokonania odpowiednich zmian w obowiązujących przepisach. Mimo orzeczenia o niezgodności przedmiotu kontroli (art. 64 § 1 pkt 4 i art 64 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) z wzorcami kontroli (art. 64 ust 1 i 84 Konstytucji) ze względu na brak pewnych istotnych treści w kontrolowanym przepisie, nie traci on mocy obowiązującej ani w części, ani w całości. Skutkiem takiego rozstrzygnięcia jest zatem obalenie domniemania konstytucyjności normy wyrażonej w art. 64 § 1 pkt 4 i art 64 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz nałożenie na ustawodawcę obowiązku jak najszybszego podjęcia działań zmierzających do eliminacji niekonstytucyjnej luki prawnej. W ocenie Sądu, należało zatem uznać, iż, wbrew zarzutowi naruszenia art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów nieuwzględniającą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016 r. w sprawie SK 31/14, Naczelnik Urzędu Skarbowego W. wydając postanowienie z dnia [...].08.2017r. nr [...] prawidłowo naliczył koszty egzekucyjne z tytułu opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w wysokości 5 % kwoty egzekwowanej należności w tytule wykonawczym i opłatę manipulacyjną w wysokości 1 % kwoty egzekwowanej należności, objętej tytułem wykonawczym nr [...] Tym samym również organ nadzoru w sposób niewadliwy postanowieniem z dnia [...].09.2017r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Sąd podziela ponadto stanowisko organu nadzoru, że brak środków możliwych do wyegzekwowania po zajęciu rachunku bankowego nie stanowi o skuteczności tej czynności. Zgodnie z treścią art. 80 § 2 u.p.e.a., zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu. Dla określenia momentu dokonania omawianego zajęcia kluczowe pozostaje postanowienie zawarte w § 2 cytowanej regulacji, zgodnie z którym zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu, o którym mowa w § 1, i obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. Powołany przepis expressis verbis przesądza, że dla dokonania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego wystarczające jest doręczenie stosownego zawiadomienia bankowi. Stan środków na rachunku bankowym nie stanowi przesłanki dokonania zajęcia i pozostaje tutaj bez jakiegokolwiek znaczenia, co zresztą potwierdza dalsza część przytoczonego przepisu. Wynika z niego bowiem, że zajęcie odnosi się także do kwot "przyszłych", które nie są przechowywane na rachunku bankowym w dacie dokonania zajęcia, a zostaną wpłacone później. Sam ustawodawca zakłada zatem możliwość dokonania zajęcia mimo braku jakichkolwiek środków zgromadzonych na koncie w chwili zawiadomienia banku. W konsekwencji stanowisko opierające się na założeniu, że w związku z brakiem wystarczających środków na rachunku bankowym nie dochodzi do zajęcia rachunku bankowego jest całkowicie nieuprawnione i sprzeczne z literalnym brzmieniem art. 80 § 2 u.p.e.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r., II FSK 578/12, wyrok WSA w Szczecinie z 7 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 1092/17). W świetle przywołanego wyroku NSA, zachodzi podstawa do uznania, że stanowisko wierzyciela w spornej kwestii, opierające się na tezie, że w związku z brakiem wystarczających środków na rachunku bankowym nie dochodzi do zajęcia rachunku bankowego, nie jest uprawnione, a przede wszystkim pozostaje w sprzeczności z jasnym literalnie brzmieniem przepisu art. 80 § 2 u.p.e.a., który doprecyzowuje normę zawartą w § 1 co do momentu (chwili) "zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego" wskazując wprost, że zajęcie to "jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu, o którym mowa w § 1, i obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zastały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia". Kluczowe dla zrozumienia spornej kwestii ma zrozumienie znaczenia terminów "zajęcie egzekucyjne", jak i "wierzytelność". Przez "zajęcie egzekucyjne", stosownie do art. 1a pkt 18 u.p.e.a., należy rozumieć czynność organu egzekucyjnego, w wyniku której organ egzekucyjny nabywa prawo rozporządzania składnikiem majątkowym zobowiązanego w zakresie niezbędnym do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. "Wierzytelność" to prawo, przeciwieństwem wierzytelności jest natomiast zobowiązanie, czyli dług, co znajduje uzasadnienie w definicji terminu "wierzyciel", zawartej w art. 1a pkt 13 u.p.e.a., zgodnie z którą przez "wierzyciela" należy rozumieć podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Zatem "wierzytelność" oznacza prawo do żądania spełnienia świadczenia (pieniężnego lub niepieniężnego) z określonego stosunku zobowiązaniowego – tutaj, z umowy rachunku bankowego - przysługujące wierzycielowi wobec dłużnika (banku) i składające się z jednego lub wielu roszczeń lub praw kształtujących. Samo zajęcie rachunku bankowego nie pozbawia zobowiązanego statusu prawnego bycia "posiadaczem rachunku bankowego", o jakim mowa w art. 50 ustawy – Prawo bankowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 1876), a wyłącznie ogranicza zobowiązanego w zakresie prawa co do swobodnego dysponowania "kwotami" (wierzytelnością pieniężną), które znajdują się na rachunku bankowym w chwili zajęcia lub, które zostaną wpłacone po dokonaniu zajęcia. Organ egzekucyjny, realizując wniosek wierzyciela, zajmuje - w celu przymusowego wyegzekwowania dochodzonej należności – wierzytelność, tj. prawo zobowiązanego do żądania wypłaty określonej sumy pieniężnej z rachunku bankowego, i w wyniku tego "zajęcia" (w kontekście przytoczonej wyżej definicji "zajęcia egzekucyjnego", stosownie do art. 1a pkt 18 u.p.e.a.) wstępuje w prawa zobowiązanego w zakresie tylko swobodnego dysponowania (zarządzania) kwotami, które w chwili zajęcia znajdowały się na rachunku bankowym lub, które po dokonaniu zajęcia wpłyną na rachunek bankowy, przy czym dysponuje nimi tylko do wysokości egzekwowanej należności, z wyjątkiem kwot wolnych od zajęcia zgodnie przepisami prawa. Zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego skutkuje nałożeniem - z mocy art. 80 § 1 u.p.e.a. - na rzecz dłużnika (banku) obowiązku obejmującego zakaz wypłat z rachunku bankowego - bez zgody organu egzekucyjnego - jakichkolwiek kwot na rzecz zobowiązanego, z wyjątkiem kwot wolnych od zajęcia, ma bowiem bank jako dłużnik obowiązek przekazać na rzecz organu egzekucyjnego (wykonującego wniosek egzekucyjny wierzyciela) kwoty znajdujące się na rachunku bankowym zobowiązanego, do wysokości egzekwowanej należności. Zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, o którym mowa w art. 80 § 1 u.p.e.a., jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu wierzytelności, natomiast konieczną przesłanką warunkującą skuteczność zastosowania tego środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 12 lit. a) tiret czwarte u.p.e.a.), jest zawiadomienie zobowiązanego o jego zastosowaniu (o zajęciu jego prawa do żądania wypłaty kwoty z rachunku bankowego, którego nadal zobowiązany jest posiadaczem), co w stanie faktycznym badanej sprawy miało miejsce, i nie jest kwestionowane. Z powyższych względów Sąd nie może podzielić zarzutów naruszenia przepisów prawa wymienionych w skardze w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, bądź jego uchylenia, w związku z czym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.